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近日,上海青浦法院法官對一起環保非訴行政案件進行執行回訪。彭巍巍攝
渤海漏油、大連PX項目、曲靖鉻渣傾倒……一段時間以來,環境污染事件屢次成為社會熱點。伴隨著經濟的快速發展,環境污染日益成為老百姓心頭揮之不去的痛。
環境污染事件反映到司法領域,一個渠道是訴訟,另一種方式是環保非訴行政執行案件。近年來,上海市的環保非訴行政執行案件數量不斷遞增,據統計,全市法院2009年以來受理此類案件790件,且呈逐年上昇趨勢。其中尤以青浦區法院最多,比例超過全市總數的1/3。
『環評』能否成為第一道防線
位於上海市青浦西部的某木業廠,是前些年該區『築巢引鳳』的成果之一。近幾年原本空曠的工廠周邊,新建了大型住宅小區,因此不斷有居民投訴木業廠存在粉塵、噪音污染,強烈要求拆除。
青浦區環保局作出行政處罰後,向法院申請了強制執行。木業廠對此十分抵觸,稱自己具有合法營業執照,在此經營近十年,是小區建設選址欠妥,導致矛盾發生,如果沒有適當的補償安置方案,則拒絕停產搬遷。
事實上,該木業廠所面臨的窘境在青浦並非個案。
由於歷史原因,青浦區的制造業發展在布局上經歷了自由開發→沿路開發→集中開發三個階段,由此帶來了一系列後遺癥。
那麼,可否運用『環評』進行事前預防呢?根據2002年頒布的環境影響評價法,環保部門應當對規劃和建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施,並進行跟蹤監測。
但是,現有法律規定卻未明確環評與企業登記之間的先後關系。目前明確規定需前置審批的僅有危險廢物經營、拆船業等三項環評項目,除此之外,在實際工作中,各地在辦理營業執照時是否應收取環境評價文件上的口徑並不相同,對於何種項目需要環評更是做法不一。
『由於相關法律規定之間未能實現有效銜接,導致事前預防在有些情況下形同虛設。』上海市法學會訴訟法學研究會會長張海棠指出,『其結果是,未經環評的企業取得了合法的經營資格,並投入大量資金進行門面裝潢、購置生產設備等,待其實際經營後對其處罰,特別是責令其停產停業,往往意味著前期的資金投入等全部無法收回。』
環境權益優先是長遠之計
在青浦法院執行的一個案件中,被執行人主要經營鋁型材加工,為節省成本違規使用燃煤熔煉爐,造成環境污染。執行中查明,被執行人屬集體福利企業,掛靠了35名殘疾人。他們的生活費主要來源於企業經營所得,如果勒令其停產,不但該廠職工會下崗,所掛靠殘疾人的生活費也將沒有著落。
『如何兼顧環境權益與勞動者權益成為此類案件執行中的又一難題』,張海棠說。
來自青浦法院的數據表明,環保非訴行政執行案件中,被執行人自動履行的僅佔37%,強制執行結案的為5%左右,超過一半的案件不得不中止或終結執行程序。頗為糾結的是,當地居民迫切要求消除環境污染合情合理,但相關企業停產、停業,就意味著職工失業,影響家庭生計,甚至成為社會不穩定因素。
『現在,中央已明確提出要建設資源節約型和環境友好型社會,走可持續發展道路,因此,環境權益優先纔是長遠之計』。張海棠認為,『在價值取向上,如二者不可兼顧,應優先保障環境權益』。
執法聯動或可突破『瓶頸』
根據現行環境保護法,對於環境處罰行為,無論是罰款,還是責令停產、停業,行政機關都無執行權,只能申請法院強制執行。
然而,法院的強制執行也不是無所不能,對於罰款的處罰,法院有相應的強制執行措施,但對於責令停產、停業處罰的執行,往往需采取停水、停電等配套措施,需要相關部門的配合;對於危險化學品企業而言,則可能還要關閉相關設備等專業技術支持。
『因此,要形成各部門執法相結合的環境執法體制,理順和明確職責,協同解決強制執行中的相關難題。』上海高院執行局局長餘志強說。
除加強執行聯動外,執行方法的創新也是破解執行難的出路。上海目前正在探索非訴行政執行令狀模式,按照該模式,對環保等類型的案件,法院在經過合法性審查,裁定准予執行後,向申請的行政機關簽發督促履行令狀,由其督促被執行人自動履行。如在限定期限內被執行人自動履行,即執行完畢;如被執行人仍拒不履行,案件再回歸法院進入強制執行程序。
『此舉的積極意義在於將法院的執行運作權部分賦予行政機關,充分發揮行政機關在行使職能方面的優勢和能動性,提高案件執行效率。』上海市政府法制辦行政復議處處長劉建平表示。
對話新聞當事人
系統工程需各方合力
□本報記者衛建萍
訪談對象上海市青浦區人民法院院長許一新
法周刊:對於環保非訴行政案件的司法審查,您認為要如何把握?
許一新:該類案件的司法審查,要突出法理性。一要牢牢把握合法性、合理性,尤其是可執行性三者兼顧的審查標准,注重需經強制執行的非訴行政案件的風險評估。二要嚴格把握審查中的正當程序原則,靈活采取書面審查與現場調查、組織聽證等相結合的審查方式,而非簡單坐堂問案、機械辦案。三要審慎處理涉及停產、停業以及群體性等社會影響較大的環保非訴行政案件的審查,不能一罰了之,一關了之,因為環保非訴行政案件的執行交織著民生問題。
法周刊:環保非訴行政案件的執行難問題應如何化解?
許一新:環保非訴行政案件的強制執行,要注重聯動性。面對被執行人流動性強,利益糾葛突出的環保非訴行政案件,我們應該做到:
首先,法院執行部門要落實專項執行,充分運用法律所賦予的各種強制執行措施,在理解立法精神和法律規定的框架內探索和完善多種有效執行舉措。
其次,法院需要加強與環保等部門的溝通與協調,積極探索執行聯動機制。對於環保非訴行政執行中的專業性、技術性的問題,要協同解決;對於確無執行條件的案件,可先由行政部門依法采取多方法執行的措施,待條件相對成熟後,申請法院予以執行;對於社會影響大、矛盾易激化、涉群體性事件的環保執行案件,經過風險評估,確定妥善的執行預案。
法周刊:如何在源頭控制環保非訴行政案件不斷增長的趨勢?
許一新:環境保護的源頭治理,涉及環保管理、建設項目可行性研究論證、建設項目建設階段的監管、工商管理等各個環節,故要突出系統性。環保非訴行政案件的成因是一個系統問題,解決亦是一個系統工程。
一是要強化行政部門間協調,確保源頭控制。加強對企業登記和監管的調研,准確定位環境影響評價和企業登記之間的關系,妥善地處理各行政部門間對環保違法行為的監管交叉問題。
二是要強化司法行政間的協調,確保有效治理。環保行政機關針對已經進入強制執行程序的案件,可配合法院開展社會風險評估探索,加大對惡性環境違法行為的懲罰;法院亦有責任加大執行力度,共同形成環境保護的協調工作機制。
此外,還要注重發揮好基層組織的作用,大力擠壓環保違法企業的生存空間。
重視執行救濟
上海交通大學凱原法學院教授
王福華
執行救濟,是指由於執行機關的強制執行行為給當事人或第三人的合法權益造成損害,法律給予其一種補救的保護方法。
為此,一方面,要通過聽證體現正當程序。在執行過程中,不可僅顧及權利人的權利,義務人的合法權益也應該得到切實保障。正如一刀之兩面,用之不慎,亦會傷及他人,因此執行程序須對雙方當事人的合法權利給予周全的保護,甚至第三人的合法權利也應注意。
另一方面,要重視程序上的執行救濟。一是法院要保持中立性。就我國立法和實踐來看,法院對於涉及國家和社會重大利益的案件,或涉及公民生活急需的案件,可以不經當事人申請而依職權主動提起執行程序。但是,行政相對人對於法院和行政機關間的『協同』往往有反面的理解,認為法院與行政機關『官官相護』,很容易發生極端事件。法院的執行工作是司法公信力的終點,也是『執行程序的心髒』,如果執行法官與當事人間有足以影響其公正性的關系時,該法官之獨立性即會遭受質疑。二是要保證義務人的正常生活和生產。債務人在執行過程中,雖有忍受國家強制力的義務,但其基本人權仍應受到法律上的保障,因此,執行程序中的規定應當為保障債務人的人權設置最低限度的保障措施,顧及其生活。畢竟,人道取向是現代與古代強制執行制度的重要區別,現代法治社會保障基本人權,不能因強制執行而使債務人流離失所。三是程序上文明執法,避免遭致執行異議。
鏈接
環保非訴行政案件是指,環保部門對環境違法行為作出行政處罰後,被處罰人逾期不申請復議,也不向法院起訴,又不履行處罰決定,環保部門向法院申請強制執行的案件。