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代表議案是各級人大在舉行會議的時候,法定的代表人數在規定的期限內提出的屬於本級人大職權範圍內的重大事項。議案權是法律賦予人大代表的一項重要職權,也是代表管理國家和社會事務的一個重要方面。但對議案如何處理及大會決定後如何執行,法律規定過於原則,可操作性不強,以致地方人大對議案的處理方法不一,對議案的辦理更是多種多樣,缺乏統一的認識和標準,因此,有必要進一步釐清和規範。
從目前的現實情況來看,議案辦理中存在的問題主要有:
對辦理主體認識模糊。一些地方認爲,議案辦理的主體是“一府兩院”及其職能部門。事實上,議案所涉及的內容屬於人代會的職權範圍,不是“一府兩院”的職權,因而應該由人代會決定處理。大會主席團把人代會權力直接交由“一府兩院”行使顯然不妥。如果代表議案被列入大會議程審議表決後,“一府兩院”是執行人大關於議案的決議、決定,而不是辦理代表議案。
對議案立案認識不清。一些地方人代會主席團在審議議案時,把主席團決定的審議情況以“關於代表提出的議案處理意見的報告”的形式發給代表,議案的審議到此結束。未經大會審議表決的議案,只能算爲議案原案,沒有法律效力。主席團只對是否列入大會議程的議案有決定權,而議案真正立案,只有經全體會議審議表決,且多數代表同意通過之後,才能成爲議案。
把議案與建議辦理混爲一體。法律關於議案和建議的辦理要求是不一樣的。對建議的辦理,地方組織法第十九條規定,對於縣級以上地方各級人大代表向本級人代會提出的建議,由本級人大常委會的辦事機關和組織研究處理並負責答覆;鄉、民族鄉、鎮的人大代表向本級人代會提出的對各方面工作的建議、批評和意見,對本級人民代表大會主席團交有關機關和組織研究處理並負責答覆。而對議案落實並未規定,因爲一經大會審議決定的議案,就具有普遍的約束力,有的就是法律、地方性法規。
把議案作爲廢案處理。一些地方人大爲了提高代表議案的質量、減少議案審議的工作量,明確提出不能列入大會議程的議案爲廢案。這是一種嚴重的違法行爲,也是對代表議案、建議權的不尊重。全國人大法工委的解釋是“不能作爲議案提出,應當作爲建議轉有關機關處理”,所以對不能列爲大會議程的議案,不能圖簡單省事,“一刀切”地作爲廢案,而應當作爲建議意見交“一府兩院”辦理。
依法依程序辦理議案,提高辦理的法律性、規範性、科學性,這是法律賦予地方人大的一項重要職責。筆者以爲還需要在以下幾個方面着力:
認識上要提高。要進一步學習、熟悉議案辦理的程序和方式,釐清對議案、建議的模糊認識,議案審查委員會和主席團在審議議案時,要按照議案的含義,正確區分代表所提的是真正意義上的議案還是建議。該立案的要立案,不能人爲地限制議案立案的個數。
處理上要慎重。主席團和議案審查委員會在審查議案時,既要堅持“少而精”的原則,又要尊重代表的意志,對那些具有現實迫切、與人民羣衆利益密切相關的議案列入大會議程,並作出相應的決定決議。對經過議案審查委員會或主席團確定的不列入大會議程的議案,由主席團提請人代會作出決定,交常委會辦理。
制度上要規範。鑑於目前地方各級在議案辦理上的混亂,省級人大常委會應該出臺相應的規定,規範議案辦理的程序,進一步明確議案立案的要求和條件,增強可操作性和議案辦理的規範性。
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