|
||||
社會組織發展中碰到的瓶頸,主要癥結不在社會組織,而是在政府,是政府改革不徹底所造成的,政府權力高度集中,影響了社會組織的發展空間。
從1978年改革開放以來,計劃經濟向市場經濟轉型,政府從萬能政府逐漸向有限政府轉變,社會組織得到了較快發展。不過,在現實生活中,社會組織遇到了不少困難,主要出現以下三種情況:
第一種情況是,登記程序環節多,社會組織成立較難。想成立,又無法成立,迫使不少社會組織違心違規地以企業的名義到工商管理部門註冊登記爲企業法人,宗旨是非營利的社會組織,卻以營利的方式出現,與企業一樣交納稅收,不能享受社會組織應該享有的減免稅,嚴重損害社會組織的合法權益。
第二種情況是,社會組織具有一定的職能,但沒有權威性。社會組織的職能由兩個方面組成:一種職能來自會員或非會員理事的授權。不論是會員制的會員授權,還是非會員制的理事自我授權,它的管理只對成員有約束力,對社會或行業沒有約束力;另一種職能來自政府的授權,政府把部分職能授權或委託給社會組織,使社會組織具備行使部分公共權力的職能,對市場和社會產生一定的制約作用,達到規範行業的效果。
第三種情況是,社會組織沒有充足的經費,參與公共服務少。而政府壟斷着社會事務的決策與執行,效率較低,社會組織無從有效參與。
需變革的是社會組織?還是政府?
對社會組織所呈現出來的情形,政府、社會組織、專家學者和媒體有不同的判斷,由此得出差異性的結論。
第一種判斷認爲,目前社會組織所遇到的困難和存在的問題,主要是由社會組織自身原因所造成的,因此,解決問題的關鍵在於社會組織本身,重點放在完善社會組織法人治理結構、增強社會組織能力等方面。
第二種判斷強調,社會組織發展中碰到的瓶頸,主要癥結不在社會組織,而是在政府,是政府改革不徹底所造成的,政府權力高度集中,影響了社會組織的發展空間,所以,要深化政府體制改革,調整政府改革的管理方式,轉變政府職能,購買公共服務,提升社會組織的權威,增強社會組織的能力。
而從廣東深化體制改革會議所提交的《關於進一步培育發展和規範管理社會組織的方案(討論稿)》來看,具有以下四個方面的特點:
一是政府內部自我改革,下放權限。在社會組織登記和管理過程中,對中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府行使的權限規定得非常具體,一般不得逾越。這次廣東的改革,從社會組織本身的草根化和屬地化的特徵出發,打破了這種格局:允許非公募基金會登記管理權限從省下放至地級以上市民政部門;2010年,廣東將異地商會登記範圍從省擴大至地級市,這次又將異地商會的登記範圍從地級市擴大至縣(市),登記管理權限從省下放至地級以上市民政部門;允許港澳臺人士在廣東境內工商註冊的企業(包括獨資、合資)成爲會員,解決了港澳臺資企業只能加入外商投資企業協會的狀態。
二是構建四位一體機制,健全政府與社會組織互動的制度安排。明確轉移政府職能、購買服務、孵化器和第三方諮詢機構四位一體機制,四要素互相依賴,共同促進:轉移政府職能解決政府賦權的問題,提升社會組織的權威;購買公共服務,增加社會組織的活動經費,參與社會公共服務;藉助孵化器,培育社會組織的能力;第三方諮詢機構,爲政府職能轉移、購買服務提供諮詢和中介,鑑別社會組織的好壞優劣,確保職能轉移、購買服務的安全性,監督社會組織的活動。
2009年9月,深圳推行大部制改革,有17個委局的100多項職能和事項向社會轉移或委託,僅僅提及的是轉變職能。這次廣東省政府在編制政府向社會組織轉移職能目錄的同時,將職能轉移與購買服務統一起來,使社會組織有職能,也有經費,比深圳僅僅轉變職能進了一大步。同時,爲了使職能轉移、購買服務落到實處,通過第三方諮詢機構和孵化器的途徑,提高培育和監督的力度。
三是拓展直接登記的範圍。2005年12月,廣東省人大常委會通過《廣東省行業協會條例》,明確規定,行業協會管理由原有的業務主管單位與登記管理機關的雙重管理,調整爲登記管理機關的一元管理,業務主管單位轉爲業務指導單位,在籌備、登記、年檢等環節中由決定作用轉化爲輔助作用。本次《方案》明確規定,除特別規定、特殊領域外,社會組織的業務主管單位全部調整爲業務指導單位,社會組織直接向民政部門申請成立,包括行業協會、羣衆生活、公益慈善類、社會服務類、異地商會、城鄉基層社會組織、涉外社會組織、樞紐型社會組織八個方面。
四是有限度地打破行業協會內部壟斷,引入競爭機制。較長時間以來,社會組織實行的是一業一會制度。現在廣東允許按國民經濟行業分類的小類標準設置行業協會,一個地方可能出現兩個相似或同類的行業協會,形成社會組織的內部競爭性,這對行業協會的優勝劣汰、保持行業協會發展的動態平衡有積極作用。當然,這種一業多會狀況只限定在行業協會,沒有拓展到其他社會團體,這爲以後把競爭機制引入到所有的社會組織領域奠定了基礎。
形成政府與社會組織合作格局
廣東本次對社會組織的改革,其最大的亮點就是旗幟鮮明地提出,改革的對象就是政府,而不是社會組織。政府在萬能政府向有限政府的轉變過程中,又跨出了重大的一步。廣東深化體制改革活動,它的價值在於,重啓政府改革思維,找到政府改革的突破點,樹立一個好的示範,對推動全國的政府改革有積極作用;通過政府轉移職能,購買服務,激發社會組織能量,提升社會組織的權威,形成政府與社會組織互動合作格局,從而達到構建社會主義市場經濟新秩序和社會管理新秩序的目標。
(作者是上海交通大學教授,上海交通大學第三部門研究中心執行主任)
| ||