|
||||
-編者按:
十年前,當我們選擇WTO的時候,實際上我們選擇了『規則』,並承諾遵守規則。十年後,中國在經濟領域取得了舉世矚目的成就,在一定程度上無疑得益於WTO多邊貿易體制。但從根本上來說,也是我們遵守規則、充分運用規則的結果。在這個『遵守規則、運用規則』的十年間,中國的法治狀況發生了巨大變化。
在中國加入世貿組織十周年之際,本報特推出『入世十年與中國法治』專刊,梳理入世十年對中國法治的影響(5版),展現與中國入世同呼吸共命運的法律人風采(6版),描述中國政府在WTO爭端解決中的風雨歷程(7版),觀察並思考中國入世的得與失(8版)。本專題報道的推出,得到了中國法學會WTO法研究會的大力支持,在此一並致謝!
二○○一年十一月十一日,卡塔爾首都多哈,中國加入世界貿易組織簽字儀式現場。
中國入世所引起的國內法治的直接變化和法治觀念的間接變化,不亞於30多年前中國法制的重建
□本報記者萬學忠張維
中國加入世貿組織十年所取得經濟成就,就連我們自己都沒有想到。十年來,我國實現了向全球貿易大國的跨越,進出口貿易額年均增速超過20%。成為世界第一大出口國,全球第二大進口國。經濟總量居全球第二。
在令世人矚目的經濟成就背後,是中國法治的完善和進步給予的強力支橕。有學者評價:中國入世所引起的國內法治的直接變化和法治觀念的間接變化,不亞於30多年前中國法制的重建。
史上最大規模修法確立全新的外貿法律制度
中國對世貿規則的執行,並不是直接適用,而是將其轉化為國內法。《中國入世工作組報告》第67段規定:『中國將保證其有關或影響貿易的法律法規符合《WTO協定》及其承諾……中國將通過修改其現行國內法和制定完全符合《WTO協定》的新法的途徑,以有效和統一的方式實施《WTO協定》。』
為了履行《WTO協定》和入世承諾,雖然我國正式成為WTO組織成員的時間是2001年12月11日,但是啟動大規模法律、法規立改廢的工作,在1999年就開始了。因為,1999年11月15日,我國與美國就我國加入WTO達成了雙邊協議。那時,中國加入WTO,已經指日可待了。
1999年12月1日,外經貿部(商務部的前身)成立了『法律法規清理小組辦公室』。時任外經貿部條法司司長的張玉卿回憶,當時,我們的任務很艱巨。首先是清理與對外貿易有關的所有內部文件、部門規章、行政法規等,然後逐步擴展至其他各部委。國務院為此還專門成立了一個領導小組。
在中央一級,需要修訂、廢止,或者制定的法律、行政法規、規章和其他政策措施共有1150餘件。在中央層面的清理法律法規工作完成之後,就是各省內部的法規清理工作。對於被清理的法律法規,按照『保留』、『修改』、『廢止』和『重新制定』這四個檔次來分類,造冊。在中央和地方的法律法規清理中面臨的所有問題,比如某個法規規章是否保留、某項法律法規是否符合WTO的規定,這都要由外經貿部的法律法規清理小組辦公室定奪。『你們可以想象得到,當時的工作量究竟有多大!』張玉卿說。
在加入WTO之前進行大規模的法律法規清理工作,這在世界上是絕無僅有的。WTO秘書處法律司有位專門負責『中國加入WTO工作組』法律工作的官員哥特勒,曾專程來到中國約見張玉卿,了解中國法律以及法律法規的清理情況。他提出,中國政府完全可以向WTO提出給予兩年過渡期的請求,也就是在入世兩年後再使中國的法律法規與WTO規則相符,不一定非要在入世前清理法律法規,這樣也會使中國清理法律法規的時間寬松一些。
雖然哥特勒的建議是出於好意,但是,我們擔心,如果我們不進行法律法規的清理工作,有可能會使中國在過渡期內不能取得完全的WTO成員地位,不能完全享受WTO的權利。『最後,我們還是沒有采納他的建議,仍然繼續進行龐大的法律法規清理工作,而且必須要在中國加入WTO之前完成。我們的任務是迫在眉睫的。要想中國在加入WTO之後立即取得完全的WTO成員地位,我們必須對與WTO規則不符的法律法規進行徹底的清理。』張玉卿回憶。
到2005年底,我國制定、修改了《對外貿易法》等3000多部法律、法規和部門規章,覆蓋了貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權保護以及透明度、貿易政策的統一實施等各個方面。僅入世後3年內,地方政府就清理出19萬件地方性法規和政策措施,並根據WTO的規則和入世承諾分別進行了修改或廢止。原外經貿部副部長、中國入世談判首席談判官龍永圖說,『這對一般的國家來說,是難以想象的。包括WTO成員,都很難在3年內達到這種程度。』
學界普遍認為,世貿組織對中國法治的影響,最直接的體現就是中國法律法規的立改廢上。它確保了中國經濟法律制度與世界貿易組織規則和入世承諾的一致性、協調性,一個符合W T O原則和市場經濟總體要求的統一、公正、透明的經濟法律體系得以建立,為中國成為當今世界上的經濟大國、貿易大國打下了堅實的法律基礎。
張玉卿認為:『我們的法律法規清理、修改與制定工作是卓有成效的。這項工作避免了許多中國在WTO的被訴案件,並為中國建立起了一套全新的、完善的對外貿易法律制度。』
樹立負責任大國形象按照WTO裁決修改國內法
中國人民大學法學院教授韓立餘接受《法制日報》記者采訪時分析,中國根據世貿組織規則對國內法的立改廢工作,不限於中國入世前後的一段時間,還體現在中國入世後根據WTO裁決的法律修訂上。
在美國、歐盟和加拿大訴中國汽車零部件措施案中,中國政府取消了對汽車零部件按其國內用途征收關稅的措施。在美國訴中國知識產權案中,中國立法機構廢除了《著作權法》原第四條第一款,國務院修改了《知識產權海關保護條例》。
在美國訴中國出版物案件中,盡管這一案件涉及中國政府對文化產品的管制、涉及公共道德而被認為是敏感案件,國內有關部門對是否執行該裁決、如何執行該裁決曾存在較大分歧,但國務院采取了修改、廢除有關措施的執行方案。中國政府在合理執行期限內修改了《音像制品管理條例》和《出版管理條例》,刪除了被WTO裁決違法的內容。世貿組織規則、爭端解決機制對中國法治影響的力度,由此可見一斑。
迄今為止,中國在W T O爭端解決機制中共參與了106起案件,其中主動提出申訴的有8起,被訴23起,作為第三方參與了75起其他成員方之間的案件。在上述案件中,中國有勝有負。中國政府對W T O作出的對我不利裁決坦然面對,並且及時采取措施調整了國內相關法律和政策。
貫徹透明度原則改變行政管理方式
在中國入世條件中,中國作出了透明度承諾。《中國入世議定書》第2(C)條規定:『中國承諾只有那些公布的、且為WTO其他成員、個人、企業等能夠方便了解的對貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權或外匯管制有關或有影響的法律、法規及其他措施纔會得到實施。』
透明度,在很長的時間裡,對中國人來說,是一個陌生詞。在過去,中國大部分的外貿規定是內部文件。在中國入世前,僅當時的外經貿部條法司負責清理的就有『內部法規』110部,規章類的『內部文件』195份。那麼多理應公開的法規文件居然都作為『內部法規』和『內部文件』實施,現在看來簡直不可思議,但是,以前人們對於內部『紅頭文件』秘而不宣,習以為常。WTO所要求的『透明度』義務使我們摒棄了靠內部文件、領導人講話管理外經貿的時代。
據不完全統計,中國入世以來,僅《國務院公報》公開的行政法規和部門規章及行政措施就多達4500多件,商務部則通過《中國對外經濟貿易文告》履行《中國入世議定書》要求公布與貿易有關的部門規章及措施等的義務。此外,全國人大常委會和國務院法制辦及商務部條法司等,分別通過多種渠道聽取公眾對法律法規及措施的制定和實施意見。
2008年,《政府信息公開條例》的實施,是中國政府在透明度方面制度性的進展。
告別諸侯經濟全國范圍內法制統一實施
在透明度之外,法制統一實施原則,在中國加入WTO後,有了長足進步。WTO對法制統一不僅有實體性要求——統一、公正並合理地實施,而且還有程序性要求——就統一實施問題建立國家監管機制,以便個人或企業投訴。
由於中國國土面積大,過去,有的地方實行地方保護主義,各自為政,稅費不統一,被批評為『諸侯經濟』。加入WTO之後,全國實行了統一的貿易制度,而且中央政府和地方政府都要承擔中國在入世時承諾的義務,這確實是一個很大的進步。不僅如此,國內各區域間的貿易壁壘也因此而取消了。
在入世前後掀起的法規清理大潮中,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合確定了清理三原則:法制統一、非歧視、公開透明。
2004年6月,為解決市場經濟活動中出現的地區封鎖問題,商務部等七部門聯合下發通知,要求各地對阻礙商品和要素自由流動、實行地區封鎖的規定進行清理。清理出含有地區封鎖內容的文件385份。其中,修改文件40份,擬修改文件18份,廢止文件327份。
監督行政行為司法審查制度得以完善
W T O將司法審查規定為成員方國內法律救濟的必備方式,根據W T O規則建立並執行司法審查制度是成員方的一項國際條約義務。中國政府在《加入世界貿易組織議定書》中曾就司法審查事項作出專門承諾。
2000年,一條引人注目的規定出現在了新修訂的《專利法》中,即規定對實用新型和外觀設計專利申請的確權和宣告無效均由人民法院終審。2001年新修改的《商標法》也刪除了有關商標評審委員會的決定、裁定為終審裁定的規定,增加了當事人可以向人民法院起訴的規定。而過去,法院被認為缺乏專業性而不應涉足此領域。
這兩條規定絕非偶然,它是WTO規則催生的結果。在入世前,中國就開始了對原有法律、法規規定的司法審查制度的修訂工作,將原來不屬於法院司法審查范圍的相關事項納入司法審查范圍。
為了履行承諾,最高人民法院清理、廢除了約20個與WTO協定不一致的司法解釋,並先後頒布了一系列相關司法解釋。如於2002年頒布了《關於審理國際貿易行政案件若乾問題的規定》,這是我國第一部有關人民法院審理與世貿組織規則相關的國際貿易行政案件的重要司法解釋。2002年12月3日又公布了《關於審理反傾銷行政案件應用法律若乾問題的規定》和《關於審理反補貼行政案件應用法律若乾問題的規定》。所有這些舉措意味著中國的司法審查制度在內涵上更加豐富、在外延上得以拓展。
中國社科院國際法研究所副研究員劉敬東說,行政法治上的這些進步不僅僅對國際貿易案件產生直接影響,W T O關於『統一、公正和合理』實施法律的原則標准對於我國司法審查制度的制度設計和執行所產生的影響將是全局性、長遠性的。在這方面,我們還任重而道遠。