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考覈進化論
針對中國官員的考覈,正呈現出與經濟發展階段相關的差異性特點。但考覈中的“一票否決”內容,是不同地區官員的共同糾結。
2010年,嵐皋縣考覈辦主任吳應政去了一趟浙江溫州。他發現,在嵐皋縣“最爲吃香”的交通部門,在溫州卻沒事可幹,員工們都跑到了大街上,去維護交通秩序。
他認爲,這是東西部不同考覈生態的生動寫照。“我們考覈的是基礎配套,交通局就忙;而東部地區的配套已較爲完備,這方面沒什麼好忙的,就考覈服務水平。”
調查發現,針對中國官員的考覈,正呈現出與經濟發展階段相關的差異性特點。一些地區的考覈創新,正在打破傳統的“一刀切”局面。但考覈給官員帶來的壓力,始終未減。
從“招商”到“選商”
記者拿到了溫州市的《2011年度縣(市、區)考績法》。這是一份與安康市明顯不同的考覈辦法。它的最大特點,是經濟指標大幅度縮水。
溫州的考覈項目由四方面構成:重點工作、創先爭優、互看互學和民意調查。與安康市幾近格式化的考覈內容相比,它散發着鮮明的個性與地方特色。在這個總共有11項一、二級指標的考覈中,直接與經濟有關的只有一項,即重點工作項下的固定資產投資。在總共115分的考覈體系中,它佔了30分。而安康市考覈中其他經濟領域的分值大戶:GDP、財政收入、工業增加值以及招商引資,在溫州的考覈中均不見蹤影。在市屬各部門對縣區的單項考覈中,也不見發改委、工業局等經濟部門的名字。
“這說明,在溫州,經濟發展已非最緊要之事。通常情況下,進入考覈指標的,都是當地迫切需要解決的問題。”對官員考覈制度有過專門研究的河南省社科院陳東輝博士告訴《中國新聞週刊》。
取而代之的,是社會建設的指標。在總共11項指標中,這種指標占了至少6項。其中的有些項目,安康市很少涉及。比如“城鄉污水處理率和垃圾無害化處理率”。在安康市嵐皋縣,還沒有一家正式投產的污水處理廠。
還有一個曾引發熱議的考覈項目:房價收入比,分值爲5分。這項通過控制房價與居民收入之間的差距來阻止房價過快上漲的舉措,被視爲執政思路轉化的一個標誌:從以政府爲本位的經濟發展,轉向以民生爲中心的社會建設。
另外,在溫州市一份有關招商引資的文件中,記者還發現了一個有意思的表述:它把“招商引資”中間的“招”,換成了“選”字。
這份2008年的招商文件,列出瞭如下的“選商”標準:在新引進的項目中,總投資額過億的項目要達到一定數量,下轄的樂清市指標是7個;新引進項目的投資強度,要達到該市同行業的水平;在新引進的項目中,高新技術產業、臨港產業和現代服務業項目,要佔到總數的30%。
聽到這樣的條件,嵐皋縣官員的心情恐怕只能用“羨慕嫉妒恨”來形容了。該縣去年招來的最大的投資項目安康市10大優秀項目之一的明富魔芋,投資額不過6000萬元。
溫州的考覈,還有一個對不同地區的區別對待。在對基礎設施投資的考覈中,該市的11個縣(市、區)被分成三類地區,賦予不同的難度係數,在計算考覈得分時,就加上這個難度係數。
南京市比溫州市又更進了一步。在今年8月份出臺的一份文件中,該市將轄下的6個郊縣的66個街鎮,按照資源稟賦分成現代農業、先進製造業和現代服務業三大主導類型,並對其進行分類考覈:第一類重點考覈農地保護和農業現代化水平;第二類重點考覈創新轉型發展和集約發展水平;第三類則重點考覈其特色產業培育發展水平。這些分類指標在總的分值中佔比達60%。
事實上,早在2003年,浙江湖州就已經進行了“分類考覈”的嘗試。該市下屬的安吉縣,將15個鄉鎮按照條件的不同分成三類:一類是有工業園區基礎的鄉鎮,考覈其工作經濟;二類是山區鄉鎮,只考核生態保護和新農村建設;三類是有工業功能區又有自然保護區的鄉鎮,就對兩者兼而考之。
湖州此舉,在當時被視爲“吃螃蟹”的行爲。該制度運行6年後,成果漸漸呈現:連續5年,湖州農民收入增幅超過城鎮居民的收入增幅,產生了20個國家環境優美鄉鎮、38個省級生態鄉鎮和148個市級生態村,是浙江省唯一下屬縣全部獲得省級以上生態縣稱號的地級市。同時,經濟發展也呈現出良好的態勢。《2009年浙江省社會發展水平綜合評價報告》顯示,湖州市當年的發展速度爲106.97%,位列全省首位。
陳東輝說,在“一刀切”的考覈體制下,資源優勢地區“沒有壓力輕飄飄”,而資源貧乏地區“跳起來也摘不到桃子”,整個考覈就呈現出一種很擰巴的狀態。分類考覈講究地盡其用、各有所長,經濟社會發展就開始百花齊放。
調查發現,對有些地區的考覈,還呈現中央與地方不太一致的特點。比如嵐皋縣是南水北調的水源涵養地,被中央劃定爲限制工業開發區,但要完成安康市的考覈指標,又非得發展工業,還要發展高耗能的工業。這種上下矛盾的考覈項目,在很多地方尤其是落後山區長期存在。
陳東輝的研究還發現,中國的考覈制度呈現出一個“缺啥考啥”的特點:中西部經濟欠發展,經濟發展就稱爲考覈的第一要務;東部經濟發展了,產生了一些社會問題,社會建設就取代經濟,成爲官員考覈的主要內容。
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