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到2011年底,全國列入文化市場綜合行政執法改革範圍的401個地級市(含副省級城市及直轄市的區縣)及2605個縣(區)中,直轄市、副省級及其以下城市已經全面完成綜合執法機構組建工作,大部分地市和區縣也已完成文化行政管理部門整合,組建了綜合文化行政責任主體。至此,根據中央統一部署,全國文化市場綜合行政執法改革工作基本完成。
從2004年試點工作啓動到2011年基本完成任務,文化市場綜合行政執法改革工作走過7個年頭。綜合執法改革的初衷是要解決文化市場長期存在的交叉管理和管辦不分問題。爲此,改革緊緊抓住兩個方向推進。一是整合行政管理資源,在列入改革範圍的行政區域推動文化(文物)、廣播影視、新聞出版(版權)三局合一。二是把審批權和管理權分開,整合不同部門的執法力量,組建相對獨立的綜合執法機構,行使市場監管職能。
文化部文化市場司副司長劉強告訴記者,過去文化市場的“審批權”和“管理權”是由同一個部門行使的,也就是說決定你能否進入市場的人也就是將來負責監管你經營行爲的人。組建獨立執法機構以後,審批權和管理權由不同的部門行使,大大降低了造成行政腐敗和監管不嚴等問題的隱患。
從更深層面來說,“審批權”和“管理權”的分開反映出的是政府部門角色的轉變。在文化市場萌芽期,“審批權”承擔着調節文化市場的任務。當感覺文化市場出現不良苗頭時,有關部門會通過提高進入門檻等方式把不良因素排除在市場之外。文化產品有其特殊屬性,加上我國長期以來採用事業辦文化的方式,重審批輕管理的方式在特定歷史階段有其存在的合理性。然而,隨着文化體制改革的推進和文化產業的發展,文化市場迅速擴張,這種管理方式的弊端開始凸顯。一方面高門檻使文化市場潛在的發展動力受到壓制,另一方面執法水平和執法力量嚴重不足,無法適應不斷涌現的新情況的需要。
2004年,中辦、國辦轉發《中宣部、中編辦、財政部、文化部、廣電總局、新聞出版總署、國務院法制辦關於在文化體制改革綜合試點地區建立文化市場綜合執法機構的意見》,正式啓動了綜合執法機構的組建工作。文化部負責指導全國文化市場綜合行政執法,建立統一完善的文化市場綜合行政執法工作制度。
文化部從2010年起還投入1000多萬元,開發了文化市場綜合執法辦公系統,以技術手段提升文化市場管理水平。截至目前,系統已在18個省正式應用,來自不同地區的綜合執法人員有了一個統一高效的執法信息化平臺。去年底,文化部出臺了《文化市場綜合行政執法管理辦法》,這是我國第一部專門針對文化市場綜合行政執法工作進行管理和規範的部門規章。今年2月1日起,《辦法》正式實施,奠定了綜合執法的法律基石、理順了各相關行政部門的職責分工、進一步規範了執法程序和執法制度。
值得關注的是,隨着全國範圍內綜合執法改革任務的完成,綜合執法改革的效果也開始在“綜合”層面上顯現。始於2003年的這一輪文化體制改革工作突出特點之一就是強調整體規劃和綜合配套。事實證明,在文化體制改革啓動之初同步進行綜合執法改革,使文化市場採取邊建邊管而不是先建後管的方式,有力地支持了此後文化事業和文化產業的飛躍式發展。這一點在新興的網絡文化市場中表現得尤爲明顯。與傳統文化市場的綜合執法侷限在副省級及其以下城市不同,網絡文化市場的監管職能統一由新組建的綜合執法隊伍承擔。這使執法機構可以集中力量研究網絡文化市場的特性,創新工作方式應對實際需求。文化部文化市場司已經建立制度,定期發佈網絡音樂和網絡遊戲等產業的監管情況。不久前,有關部門還成立了網上巡查小組,通過明確標準、專人專辦,對網絡文化市場進行定期巡查,收到良好效果。
在劉強看來,這只是萬里長征走完了第一步。組建綜合執法隊伍的目的是爲管好市場,並不是掛了牌就算完事。圓滿的句號只能表明前一階段的目標基本達成,未來還有很長的路要走。今後,文化部還將通過實施文化市場監管能力提升工程,全面加強綜合執法隊伍形象、裝備、能力和作風建設。在五年時間內,建設集文化市場主體准入、動態監管、綜合行政執法爲一體的文化市場技術監管平臺。劉強說:“這些年文化市場發展特別快,各種新現象新情況層出不窮。我們必須緊跟形勢變化、提高執法水平,才能保障文化市場的健康有序發展。”
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