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【背景】
國有企業是我國社會主義經濟的重要基礎。在深化社會主義市場經濟改革的過程中,國有企業圍繞着以產權制度改革爲核心、以現代企業制度建設爲特徵進行着公司化改造。但是由於市場化、現代化轉型過程中管理體制、監督制度中存有漏洞,觀念意識轉變等方面沒有跟上形勢的發展與變化,侵犯企業國有資產犯罪現象日益嚴重,造成了國有資產的大量流失,亟須引起重視。爲了更好地遏制侵犯企業國有資產犯罪,推動國有經濟健康有序發展,上海市第二中級人民法院向上海市國有資產監督管理委員會發送了司法建議。
【建議】
上海市第二中級人民法院司法建議書
滬二中法建[2011]第37號
上海市國有資產監督管理委員會:
近年來,侵犯企業國有資產犯罪現象日益嚴重,造成了國有資產的大量流失,亟待引起重視。據統計,2009年至2011年6月,我院及所轄的10個區、縣法院共審結一審侵犯企業國有資產犯罪案件126件149人,犯罪金額高達3.48億餘元,人均犯罪金額233萬餘元。126件侵犯企業國有資產犯罪案件所涉行業相當廣泛,有建築業、金屬冶煉業、房地產業、金融業、醫療服務業等等。
爲了更好地遏制侵犯企業國有資產犯罪,推動國有經濟健康有序發展,現將審理案件中發現的幾類較爲突出的情況向你委通報如下:
1.涉案金額巨大,危害後果嚴重
在深化社會主義市場經濟改革的過程中,許多國有企業圍繞着產權制度改革和現代企業制度建設,進行了公司化改造。但是,在國資、國企改革的大背景下,侵犯企業國有資產的犯罪案件也不斷出現,該類犯罪往往涉案金額巨大,不僅使國有資產流失嚴重,而且極易引起廣大羣衆的強烈不滿,造成羣體性事件,影響社會和諧。
2.窩案串案頗多,“羣蛀”現象突出
當前在侵犯企業國有資產犯罪中,單位內部上下勾結,內外串通的共同犯罪現象較爲突出,上述126件案件中,窩案串案共有58件,佔46%。表現爲:一是內部高層管理人員、中層管理人員形成利益共同體,共同作案。二是一旦單位高層領導出現問題,會產生“多米諾骨牌效應”,往往會導致集體腐敗。三是單位內外部人員相互勾結利用,共同作案。四是有的行賄人爲疏通環節,多頭行賄,同一單位中有多名人員接受賄賂。
3.犯罪手段多樣,查處難度較大
近年來,導致國有企業資產流失的犯罪手段多種多樣。在具體實施中,有的在國有企業改制過程中,隱匿企業應收賬款,但保留債權於個人手中,進行“體外運作”,待改制結束後,再以改制後公司的名義實現債權,侵吞國有資產;有的在國有產權交易中,因受賄與拍賣公司相勾結或者串通招投標,將國有資產低價賤賣;有的在企業經營轉型過程中,打着“改革開放”的旗號,成立私人公司截取國企業務,虛增經營環節,減少國企利潤或擡高國企成本而牟取私利,等等。
4.“小金庫”現象普遍,成爲腐敗黑洞
在審理侵犯企業國有資產犯罪中發現,當前企業設立“小金庫”具有一定的普遍性。不少單位是“兩本賬”、“多本賬”,有的在經營創收中收入不入賬或入“另冊”,脫離財務監督;有的截留挪用各種應上繳經費;有的把該收上來的經費留在下屬單位(部門)作爲“私房錢”;有的編大計劃、造假預算,編假合同,在預算執行過程中虛列支出,虛假冒領,把報回來的預算經費打入“小金庫”,化大公爲小公,甚至化公爲私等等。
針對上述情況,我院就加強國有資產監管,完善企業管理制度,預防犯罪,防止國有資產流失提出如下建議:
1.完善法人治理結構,健全企業法務制度
企業在具體管理制度上存在弊端和漏洞是引發侵害企業利益的犯罪的重要因素。因此,國有企業要進一步完善公司治理結構,明確公司各層面、各參與者的責任和權力界限,制定並嚴格執行辦理事務時應遵循的規則和程序。建立民主決策機制,杜絕“一把手”的“一言堂”;健全企業法務制度,在企業內部設立專門法律事務機構,建立總法律顧問制度,切實發揮審覈、規範作用。
2.充分運用科技手段,強化監督制約機制
“十二五”時期,上海要加快推進以城市信息基礎設施建設和提升城市信息化應用水平爲主要特徵的“智慧城市”建設,在現行法律框架和國有資產管理體制下,要充分運用現代信息技術,對國有資產監管流程進行梳理和優化,強化監督制約機制。
3.加強企業文化建設,培育守法誠信觀念
企業文化是精神文明建設的重要組成部分,它是企業精神財富的積澱和良好企業形象得以形成的根本。創建具有時代特色的企業文化,對於增強企業內部凝聚力和外部競爭力,預防侵犯企業國有資產犯罪具有重要的作用。要培育守法誠信經營的企業價值觀,大力加強法制宣傳教育,增強企業員工學法、知法、廉潔守法的意識。
以上建議請研究處理,方便時函覆我院。
二○一一年十一月一日
【效果】
司法建議發出後,引起了上海市國資委領導的高度重視,上海市國資委黨委書記、主任楊國雄同志專門批示,要求做好具體分析;上海市國資委黨委副書記、紀委書記蔣蘇平同志要求加強與法院聯繫,推進以案促防工作。上海市國資委專門覆函,表示要加強與法院的溝通和聯繫,向區縣國資委傳達法院司法建議內容,進行逐案分析,並向法院通報相關分析情況。該份司法建議有力地促進了國有企業權力的規範運作,健全了企業內控制度,對預防侵犯企業國有資產犯罪,維護國有資產安全起到了積極的作用。
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