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從1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行至今,行政審判走過整整21年風雨歷程。21年來,全國法院共審結各類一審行政案件超過176萬件,有效化解了大量行政糾紛。行政審判已成爲實施依法治國的“推進器”,化解“官”民矛盾的“平衡器”,促進社會和諧的“穩壓器”,對促進依法行政、服務國家大局、維護社會穩定具有不可替代的重要作用。盤點過去的一年,新舊問題交匯出現,行政審判呈現出不少焦點、亮點。一些法律、行政法規、司法解釋的出臺引起社會廣泛關注,人民法院的一些有效舉措也在社會上引發熱議。從宏觀到具體,相關熱點問題可歸結爲四個“怎麼看”。
怎麼看
行政審判長效機制建設
多年來,老百姓對行政審判反映強烈的問題多集中於:行政案件告狀難、勝訴難、申訴難,案件久拖不決多、程序反覆折騰多、違心撤訴多等等。概言之,行政審判保護人民羣衆合法權益的功能和作用發揮得還不充分,離黨的要求和羣衆的期待還有不小的距離,社會公信力亟待提升。
從全國範圍看,行政審判在立案、審判和息訴方面,較爲突出地存在“收不進、審不好、出不去”的情況,嚴重影響、制約了工作的全面、健康和可持續發展。針對實踐中存在的突出問題,最高人民法院從制度建設的長遠規劃角度出發,在2011年明確要求各級人民法院要從內部環節入手,進一步發揮司法能動性,在當前和今後一段時間着力抓好十個方面的長效機制建設。
相對人訴權的保護機制。重點是要求下級法院將現有案件管轄、訴權保障等規定落到實處,完善有案不立、有訴不理的發現、督查機制。
案件質量的提升機制。重點是要求上下級法院之間要加強溝通,合理使用審判資源,從制度上防範不當干預;創新和完善案件質量評估和監督機制,不斷提高審判質量。
行政糾紛實質化解機制。重點是完善行政、民事案件交叉處理機制,改進裁判方式和裁判文書製作方法,探索行政案件協調和解新機制,促進糾紛的多元化解,避免“程序空轉”。
公正透明的審理機制。重點是建立健全訴訟指導釋明機制,優化庭審程序,擴大當事人在審理程序中的參與度,主動接受社會各方面的監督,加大裁判文書公開力度。
裁判標準統一機制。重點是嚴格貫徹執行法律法規,正確處理好法律與政策的關係;堅持和完善上級法院對下級法院業務指導方式,通過多種形式統一對法律規定的見解。
績效考評和責任追究機制。重點是建立包括審判業務指標、司法環境指標、隊伍建設指標在內的相對均衡完整的績效考評體系;嚴格理性地執行錯案分析與責任追究制度。
司法環境改善機制。重點是提倡法院與行政機關建立制度化的溝通反饋機制,探索建立在黨委政法委統一領導協調、政府和法院參與下的行政糾紛化解工作機制。
非訴案件審查機制。重點是嚴格非訴行政案件審查程序和標準,完善非訴行政案件立案、審查和執行銜接機制,建立強制執行的風險評估機制,慎重採取強制執行措施。
行政裁判實現機制。重點是建立行政裁判未履行案件的統計和上報機制;完善相應的通報制度和執行協調解決機制,加大無正當理由不履行生效裁判的責任追究力度。
申訴立案審查處理和終結機制。重點是對於經再審和複查並反覆做工作、當事人的申訴理由確實不成立仍繼續申訴上訪的案件,探索並研究符合行政審判特點的終結機制。
以上十大長效機制建設目標的提出,系統地總結了近年來行政審判工作,爲下一步發展指明瞭方向,對全方位、制度化地解決行政審判突出問題,提高審判質量和效率將發揮積極作用。
怎麼看
行政案件申訴上訪難
長期以來,行政審判普遍存在着行政相對人申訴上訪率高和服判息訴率低的“一高一低”難題。如2009年全國法院全年新收刑事、民商事、行政一審案件6688963件,行政案件雖然不足2%,但行政申訴上訪案件卻佔了全部來京申訴上訪案件的18%左右,比平均值高出8倍,絕對數已經超過了刑事和執行。
行政審判的公信力是司法公信力的重要組成部分。與刑事、民事審判不同,上述問題的形成既有體制原因,也有司法作風、司法能力等原因。從前者看,由於行政審判是以司法權監督行政權,而現行法院人事、經費管理
體制難免使法院辦案直接受到來自地方的各種干預;從後者看,個別法院領導幹部和少數法官抗干擾能力不強,羣衆觀念淡薄,遷就行政機關而違心辦案,甚至主動迎合地方個別領導不適當、不合法的要求和指示,一些法官不熟悉行政審判業務,簡單化處理案件甚至同案異判使得矛盾淤積,羣衆受侵害的合法權益難以得到有效保障。
另外,法律規範本身的侷限性造成法院救濟不力;裁判方式不健全、不完善;裁判文書說理不充分、不透徹;羣衆工作不深入、不細緻;裁判標準不統一;少數當事人無理纏訟;少數地方推卸責任、穩控不力等,也是行政案件申訴上訪多的原因。
對此,全國法院行政審判系統立足自身原因找問題,結合2011全國政法機關開展的“發揚傳統、堅定信念、執法爲民”主題教育實踐活動和最高人民法院部署開展的“社會主義法治理念再學習再教育活動”,有針對性地掀起了理念教育和業務培訓的熱潮。
2010年5月,最高人民法院召開專題會議部署開展了行政申訴上訪案件專項治理活動,地方各級法院按照最高人民法院提出的要求,加強領導,制定方案,以維護申訴人實體合法權益爲核心,注重糾紛的實質性解決,通過專項複查活動,建立和完善提高行政審判質效的長效機制,有效化解了一批行政申訴案件。2011年初,納入第一批次專項治理的6689件案件,共辦結6256件,其中,進入再審和申訴人接受協調和解方案的共計1382件,佔全部已結案件的20.7%。還有大量案件通過耐心細緻的思想工作,當事人已服判息訴。
但新形勢的變化不容樂觀、愈發嚴峻。2010年全國法院行政案件申訴率爲9.76%,而2011年上半年爲14.53%,上升49%,個別地區的申訴率超過90%。
2010年11月,最高人民法院下發了《關於開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》,就在部分基層法院開展行政訴訟簡易程序試點工作的有關問題,包括受案範圍、變通環節、簡化程序、審理期限等作出明確規定,並要求各高院選擇行政審判力量較強和行政案件數量較多的基層法院進行試點。試點工作開展以來,進一步保障和方便了行政相對人依法行使訴訟權利,取得了較好成效。此外,最高人民法院還於2009、2010年出臺了《關於審理行政許可案件若干問題的規定》、《關於審理房屋登記案件若干問題的規定》等司法解釋和指導性文件,進一步暢通了上述案件的受理渠道。
2011年10月,最高人民法院再次召開專題會議進一步深化專項治理工作,提出了抓好法院內部組織領導和相關部門職能調整、積極利用審判外的各種資源化解糾紛、不斷完善審理程序和裁判方式、調整行政審判評價體系、加大考評和監督力度等一系列現實急需採取的應對舉措,特別強調要加大對涉及城市房屋拆遷、農村土地徵收、勞動和社會保障等涉及羣衆切身利益的民生案件(此類案件佔全部行政申訴案件一半以上)的辦理力度。
通過開展專項治理活動,不僅有效化解了一大批申訴信訪老案,保護了當事人的合法權益,維護了社會的和諧穩定,也爲今後搞好此項工作積累了寶貴經驗。
“上醫醫未病之病,中醫醫欲病之病”,破解申訴上訪難題,需要多部門聯動,需要從源頭上預防和減少行政糾紛、防止各種侵害羣衆權益現象,需要不斷完善行政審判長效機制建設。
怎麼看
政府信息公開案件的受理
根據國務院於2008年5月頒佈的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下稱條例)的相關規定,公民、法人或其他組織認爲行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行爲侵犯其合法權益的,可以依法提起行政訴訟。
爲使該項權利落到實處,最高人民法院經過大量調研、多方協商溝通並公開向社會徵求意見,2011年7月頒佈、8月正式實施了《關於審理政府信息公開行政案件案件若干問題的規定》,該規定對規範政府信息公開案件的審理和裁判,保障公民、法人和其他組織的知情權發揮了重要作用。
政府信息公開行政訴訟案件的核心問題,就是解決政府信息能不能公開的問題。在條例規定的基礎上,該司法解釋進一步加以具體化,明確規定了五種可訴情形:公民、法人或其他組織向行
政機關申請獲取政府信息,行政機關拒絕提供或者逾期不予答覆的;認爲行政機關提供的政府信息不符合其在申請中要求的內容或者法律、法規規定的適當形式的;認爲行政機關主動公開或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業祕密、個人隱私的;認爲行政機關提供的與其自身相關的政府信息記錄不準確,要求該行政機關予以更正,該行政機關拒絕更正、逾期不予答覆或者不予轉送有權機關處理的;認爲行政機關在政府信息公開工作中的其他具體行政行爲侵犯其合法權益的。
同時,該司法解釋還規定了“因申請內容不明確,行政機關要求申請人作出更改、補充且對申請人權利義務不產生實際影響的告知行爲”等四種法院不予受理情形,並創設了判決一定期限內公開、重新答覆或更正,判決轉送有權更正的行政機關處理,判決不得公開,裁定暫時停止公開等明確具體的裁判方式。
該司法解釋的出臺,大大增強了對訴訟活動的指導性和可操作性,既有利於保障當事人合法權利、提高政府工作透明度,也有利於統一司法標準,防止權利濫用和訴訟無序。可以說,該司法解釋與條例一道,對我國行政法治建設有着里程碑式的意義。
怎麼看
行政審判改革的三大亮點
行政訴訟簡易程序改革項目,既是人民法院第三個五年改革綱要中明確的任務,也是中央統一部署的司法改革任務。
2010年11月,最高人民法院出臺了《關於開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》,對適用簡易程序案件範圍、審理規則等作出明確規定,在法治環境較好、行政審判力量較強和行政案件數量較多的基層法院開展行政訴訟簡易程序試點,並在34個聯繫點法院及其他符合條件的法院積極推行此項工作。
2011年,最高人民法院又結合《關於新形勢下進一步加強人民法院基層基礎建設的若干意見》的出臺,聯繫行政審判實際,將簡易程序試點和優化庭審程序作爲具體抓手,先後在北京市海淀區人民法院、江蘇省鹽城市中級人民法院等開展調研和庭審觀摩活動,對上述工作進行檢查指導,總結推廣試點工作經驗,逐步在全國範圍展開。此項工作既便利了羣衆訴訟,也提高了行政訴訟庭審質量和效果。
行政機關負責人出庭應訴是最高人民法院積極倡導的改革舉措。積極推進和完善此項改革舉措,對發揮行政機關領導幹部的表率作用,提高公務員隊伍的法律素養,更好地傾聽人民羣衆呼聲,及時發現依法行政中存在的問題,有針對性地採取措施改進工作,從而全面增強依法行政能力具有積極深遠的作用。
近年來,江蘇、河南、山東等一些地方政府部門陸續出臺了專門規定,有的還將此項制度納入依法行政績效考覈範圍,既帶動和提高了當地依法行政水平,又有力支持了人民法院的行政審判工作,大大改善了行政審判司法環境。
“行政審判白皮書”,即行政審判年度報告已越來越成爲人民法院工作的一大亮點,受到黨委、政府的高度肯定。它是各級法院延伸司法職能、積極創造條件、制度化地向當地黨委、人大彙報行政審判工作和行政訴訟法貫徹落實情況、提出有針對性的司法建議,讓黨政領導特別是主要負責同志瞭解行政審判、關心行政審判、支持行政審判,並幫助解決行政審判中的實際困難的一項行之有效的創新舉措。
“白皮書”中的許多好的司法建議被譽爲“社會啄木鳥”。2011年,上海、天津、陝西、湖南、內蒙古等地的黨政一把手多次對“白皮書”作出重要批示並轉發相關部門。青海省還組織了宣講團進行巡迴宣講。
目前,各地正積極開展“白皮書”報送和發佈工作,不斷創新內容和發佈形式,不斷提高“白皮書”質量。值得稱道的是,山東、吉林省人大常委會2011年還專題召開會議,聽取了全省行政審判工作情況報告,對法院工作給予充分肯定和支持,使行政審判形成良性循環。
此外,行政訴訟法的修改已經列入本屆全國人大的立法規劃。最高人民法院已配合全國人大常委會法工委開展了多次調研,着眼於改進司法救濟的有效性、廣泛性、科學性,正積極向立法機關提出修改建議。期待一些長期困擾行政審判的根本性問題,有望通過修改法律得以解決。
實踐樣本
天津
行政審判促進政府法治建設
2010年,天津法院共受理一審、二審和再審行政案件2376件,審結2429件。案件主要涉及27個行政管理領域。天津法院全面總結20年來貫徹行政訴訟法工作情況,通過深化與相關部門完善資源共享、工作交流互動機制,全面開展行政案件申訴上訪專項治理活動形成等方式,共同推進了行政爭議的實質性解決。天津高院在此基礎上,完成了《2010年天津市行政案件司法審查情況報告》,認真分析了全市法院2010年行政案件司法審查情況,並就反映出來的突出問題提出四項司法建議。8月5日,中共中央政治局委員、天津市委書記張高麗在這一報告上作出重要批示:“我市高級人民法院工作卓有成效,希望繼續開拓創新、司法爲民,爭取走在全國前列。”天津市委常委、政法委書記散襄軍要求,全市法院要認真落實張高麗書記批示要求,依法推進行政審判工作服務天津又好又快發展,促進政府的法治建設和社會管理創新,有效預防和化解行政爭議,推動此項工作走在全國前列。
(詳見本報2011年8月17日一版)
鄭州
地方立法加強行政審判
2011年11月,河南省鄭州市十三屆人大常委會第二十三次會議審議通過了《鄭州市人大常委會關於加強全市審判機關行政審判工作的決議》,決議的實施標誌着鄭州法院行政審判工作邁上了通過地方立法優化行政審判司法環境的軌道。《決議》明確了審判機關、檢察機關和行政機關在加強行政審判工作中的職責和義務,規定了要建立多元化行政爭議解決機制、發揮和強化涉訴行政爭議協調委員會、司法建議、司法審查報告等制度的功能和作用。
(詳見本報2011年11月29日四版)
德州
推行行政案件“圓桌審判”
山東省德州市中級人民法院針對傳統的行政審判方式過度渲染了行政權力和公民權利的對立性,不利於在平等基礎上化解行政爭議、促進政羣和諧的現象,自2008年6月以來要求法官不着法袍、不使用法槌,和其他訴訟參與人一起圍坐在平行的圓形或橢圓形平臺前,在寬鬆和緩的拉家常氣氛中,完成協商解決或公正裁判的所有行政爭議程序。
(詳見2011年8月12日一版)
社會評議
-青海省人大常委會副主任郭汝琢:
青海各級法院通過依法審理行政訴訟案件,有效保護了公民、法人和其他組織的合法權益;通過依法履行司法審查職能,促進了行政機關嚴格、公正、文明執法;通過妥善化解行政爭議,防止和避免了一些矛盾激化和轉化,爲官民和諧關係的構建和維護社會和諧穩定做出了貢獻。
-山東省日照市政府法制辦主任王義軍:
日照市東港區人民法院的行政審判白皮書將過去個案式的司法建議書規範化了,融合了典型案例、類案分析、司法動態、風險預警、對策建議等複合型信息,研究的問題具有普遍性,很能反映政府職能部門在制度上的漏洞、行爲上的偏差、管理上的疏忽,具有很強的說服力,尤其是提出的司法建議,對於規範行政行爲、推動法治政府建設,具有深遠的社會意義。
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