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隨着我國城市化進程不斷深入,國有土地上房屋徵收拆遷成爲城市建設的重要環節,它在提高城市功能,推進經濟發展,改善城市環境的作用明顯,公衆在這些方面是普遍受益的。但是在舊城區改造的過程中,因房屋拆遷所帶來的各種利益之間的矛盾也凸顯出來,與之相關的衝突大量出現,而一些矛盾爭議在處理上的方法不當,導致事態升級,引起社會普遍關注。尤其是法律上的漏洞以及如何完善,是我們應該關注的緊迫問題。
就近幾年城市徵地拆遷發展歷程的情況分析,爭議主要集中在徵收拆遷補償缺乏公衆意志基礎,徵收的程序不透明,評估爭議,聽證制度流於形式,房屋徵收程序缺乏相應司法監督,徵收補償缺乏依據,強制手段濫用,信息公開不完全等,由於缺乏明確可行法律規定,給徵收工作及城市進一步發展帶來一定壓力。近日,《國有土地上房屋徵收與補償條例》的頒佈,爲我們進一步健全徵收程序,緩解拆遷工作的壓力,妥善處理好各種利益衝突提供契機。因此,我們認爲有必要結合該條例,對幾個爭議集中的問題加以闡明,爲推動區域經濟發展提供借鑑。
一.公衆積極參與是解決土地徵收難題的必經之路。
城市土地是一個壟斷性稀缺資源,它不僅爲地方政府提供可觀收入,同時也是部分房地產利益集團獲得鉅額利潤的主要途徑,就是依據新的《國有土地上房屋徵收與補償條例》的中規定的爲公共利益而進行的徵收行爲,其土地利用也存在利益博弈,這是不爭的事實,因此,面對有行政強制拆遷權力的行政機關,被徵收人完全處於一種失衡的利益鏈條中,同時,我國現行的土地管理法,物權法,城市房屋管理法均沒有真正保護公民房屋所有權的具體條款,造成被徵收人權利內容不確定,權利訴求能力低下,救濟途徑狹窄,土地徵收工作從開始就缺乏公衆意志基礎,公衆牴觸情緒嚴重,城市徵收拆遷工作自然陷入困境。
首先破解房屋徵收難題的應該是擴大公衆特別是被徵收人積極參與範圍和程度,城市拆遷應充分考慮社會公衆的意見。依據《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定,政府爲公共利益制定的規劃應當廣泛徵求社會公衆的意見,經過科學論證。公衆議論是科學論證的依據內容,政府應該具體指明公共利益在什麼地方,公衆及被徵收人可以對政府的規劃和提議表達不同意見。經過民主議論程序,執法仍然可以對規劃的實施做成決策,但可以儘量減少決策的風險,爲日後實際徵收工作的順利開展,規避和弱化利益衝突提供契機。
同時,各級政府在確定爲公共利益進行房屋徵收土地時,應充分重視前期公衆意見的收集整理工作,特別是被徵收人的看法和要求,認真安排公衆議論程序,可以採用多次徵集,多次議論的方式,積極公佈各種意見和依據,公佈和解釋科學論證依據,以及修改結果等。通過公衆議論程序,能夠爲城市規劃和土地徵收提供科學論證的基礎,也能夠減少日後被徵收人的牴觸情緒打下基礎。
二.徵收拆遷補償信息的公開透明是土地徵收重要環節
政府信息公開對提高政府工作的透明度,促進依法行政發揮着重要作用。房屋徵收拆遷直接關係到被拆遷羣衆切身利益的大事,關係到社會和諧安定的大事,相關的徵收拆遷公示、公開是非常重要的。通過我們審查該類申訴案件,也深切感受到羣衆對政府徵收拆遷補償信息公開的迫切。徵收拆遷程序涉及到被拆遷人知情權、陳述權、申辯權、聽證權、訴訟權等,如何保證徵收拆遷補償信息的公開透明是避免徵收人違法操作,維護公民權利重要保障。
目前,房屋徵收拆遷程序公開性、透明性十分缺乏,雖然有《中華人民共和國政府信息公開條例》規定,徵收或者徵用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況應公開,但規定籠統,可操作性差,信息公開的請求往往被拒絕,因而房屋徵收拆遷缺乏監督,導致違法問題比比皆是。比如對土地、財產徵收徵用措施的必要性、公益性的質疑,與被徵收人缺乏溝通;擅自制定更改補償標準和安置方案,且實際分戶安置補償差距巨大,導致利害關係人上訪;以“民事第三人”的名義拒絕公開補償和安置結果的請求;以公共利益爲由徵用土地並濫用強制手段等。
新的《國有土地上房屋徵收與補償條例》遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則,對徵收拆遷補償信息的公開作更多的規定,爲規範政府在房屋徵收與補償的依法行政,便於公衆監督提供依據。縱觀條例,有關信息的公開披露的具體規定多達六條,主要內容爲:政府應當組織有關部門對徵收補償方案進行論證並予以公佈,徵求公衆意見,並根據公衆意見修改的情況及時公佈;作出房屋徵收決定後應當及時公告。公告應當載明徵收補償方案和行政複議、行政訴訟權利等事項;房屋徵收部門應當對房屋徵收範圍內房屋的權屬、區位、用途、建築面積等情況組織調查登記,調查結果應當在房屋徵收範圍內向被徵收人公佈;房地產價格評估機構由被徵收人確定,並應當獨立、客觀、公正地開展房屋徵收評估工作;達不成補償協議,按照徵收補償方案作出補償決定,並在房屋徵收範圍內予以公告;房屋徵收部門應當依法建立房屋徵收補償檔案,並將分戶補償情況在房屋徵收範圍內向被徵收人公佈,審計機關對徵收補償費用管理和使用情況的監督,並公佈審計結果等。從這些規定看,《國有土地上房屋徵收與補償條例》明確,政府爲公共利益進行的拆遷,必須對被徵收人權益保護至關重要的信息進行公開,通過正常的程序,充分考慮公衆意見、給予被徵收人司法救助程序,才能進行房屋的徵收。被徵收人依據公開信息的內容,能夠權衡個人利益的得失,並據此提出行政訴訟。
因此,土地徵收過程應該嚴格遵守信息公開程序,公開、公正的徵收補償安置信息能夠減少公衆誤解,避免引發不信任危機,特別是被徵收人敏感的補償安置方案,如:分戶補償具體結果等,向全體被徵收人公佈,這樣能夠消除暗箱操作,損公肥私,違法犯罪的發生的有效手段。
三.確定補償安置的標準和依據是急需完善的首要問題
從十幾年城市房屋拆遷的發展演變看,涉及社會方方面面的問題,補償安置是其中最爲敏感,最爲錯綜複雜的環節,從現狀分析,補償安置的內容、範圍、基準界定缺乏科學性,專門規範匱乏,加之監管虛設,利益博弈,被徵收人權益完全處於被動地位,對拆遷充滿牴觸情緒,使拆遷難成爲城市建設一大瓶頸。大多數羣衆認爲,拆遷補償政策不合理,拆遷評估價低,不能就地購買自己想買的房子。而且區位差異,補償價格懸殊,拆遷羣衆心理難以平衡。同時拆遷安置並非能用等價交換的經濟學字眼囊括的,其中人文、情感因素是需要考慮的,舊城區居住的人羣主要是弱勢羣衆,下崗失業人員居多,經濟收入低、房屋面積小,想通過拆遷解決家庭困難的想法無可厚非,有限補償金無助於改變現狀,遠離了主市區,又給他們的學習、生活帶來了極大的不便,自然有牴觸情緒。由於公共利益徵收房屋的,是政府履行行政職權,因行政權的強制性,政府與被徵收人是形成不平等的行政法律關係,但在經濟利益權衡上,不意味着被徵收人就應該承受權益減損的後果,尋求經濟上救濟是被徵收人的權利,《國有土地上房屋徵收與補償條例》明確對於補償決定不服的,可以提起行政訴訟,爲權益的保護提供法律支持。因此,儘快完善拆遷補償安置細則,使之標準化、規範化顯得異常重要。一是政府履行行政職權必須明示的信息內容,另一方面是行政相對人判斷權益保障程度尺碼,同時也是司法機關公正裁判和實施檢察監督的依據。
從條例的規定的補償安置主要內容看,對房屋價值認定以類似房地產價格爲準,仍然強調被徵收房屋的居住空間的因素,沒有提及住房的其他需考慮補償的內容比如:配套設施,居住環境,房屋的文化因素與人的個體因素等,規定比較籠統、簡單,需要各地制定具體實施細則。實際上以類似房地產的市場交易價格補償房屋價值的做法是承認既定事實,現在各地早就以此作爲拆遷補償的基礎,仍然無法消除被徵收人的牴觸情緒,就是因爲沒有考慮住房的其他權益,根本上無法確保被徵收人拆遷後的居住水準,客觀上損害到被徵收人利益。雖然拆遷人的行爲是執行職務的行爲,承擔補償責任並不完全適用民法的公平等價原則,一般以現實直接損失爲限,但不能否認補償安置應該針對被徵收人住房權益的,簡單用居住面積計量補償安置是有失偏頗。因此,我們認爲居住水準是房屋價值最直接的反映,往往也是最現實的損失,補償安置應該以被徵收人住房居住水準爲基準,同時也應是被徵收房地產價格評估依據。
衡量被徵收人住房居住水準,雖然需要考慮現階段社會經濟發展的水平,被徵收人也應爲公共利益做成犧牲等,但被徵收人住房的周圍商業氛圍,教育衛生及生活設施的便利程度,以及交通、文化因素,被徵收人與住房相關的家庭開支水平等,如果這些不能作爲房屋價值一部分考慮進去的,顯然是欠妥的。在該條例的徵求意見時,曾有用土地出讓金的來衡量被徵收房屋的價值的意見,其主旨也是基於平衡被徵收人住房居住水準的。另外,從聯合國對住房權的規定看:住房權包括法律上的保有權安全,服務、物質、設備、和基礎的可使用性,與住房相關的個人家庭開支相一致性,以及可居住性,可持續獲得住房資源和房屋文化因素等,這些都是住房權基本因素,真實反映了居住水準。另一方面考慮形成房地產價格各項因素看,也體現了上述住房權益的內容,土地取得成本、開發成本、管理費用、銷售費用、利潤等,都是圍繞房屋價值運作的,並且能夠通過會計系統得出數據,被徵收人居住水準完全能夠通過類似會計系統得出類似、令人信服的數據來。因此,我們認爲對被徵收房屋價值認定應該以居住水準爲基礎,《國有土地上房屋徵收與補償條例》中所謂房屋價值認定不能低於類似房地產價格,只是被徵收房屋需要補償的基本條件,不能機械理解爲僅以居住面積大小進行補償安置。而當務之急,在制定具體細則時,應當完善以居住水準爲補償基礎,各項住房權益爲內容的補償標準,確保城市房屋徵收行爲依法、合情合理的開展。
綜上所述,城市房屋徵收涉及錯綜複雜的社會、法律關係,上面僅僅討論土地徵收實務中涉及較廣的三個方面內容。我們認爲《國有土地上房屋徵收與補償條例》的頒佈實施,明確和理順部分法律爭議問題,不過懸而未決的爭議仍然很多。今後,被徵收人通過法律途經解決爭議的案件會增多,政府拆遷工作面臨一個新的複雜形勢。(紅橋區人民檢察院 民行科)
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