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1991年正式頒行的民事訴訟法在2007年進行部分修改後再次提上修改的議事日程,2011年10月第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議進行了第一次審議。這是該法實施20年後的一次重大修改。這對於新時期完善民事訴訟制度,形成中國特色的矛盾糾紛解決機制具有重要意義。特別是中國特色社會主義法律體系在2011年形成後抓緊進行民事訴訟法等有關法律的完善更是具有特殊的意義。民事訴訟法修改涉及的內容十分豐富,是一個龐大的工程,問題繁多而複雜,需要從實踐出發花費大力氣加強調查研究,圍繞急需解決的問題加強論證,力爭使解決問題的方案符合我國經濟社會發展的實際狀況,符合審判工作實際,真正滿足人民羣衆對司法的需求和期待,真正促進和諧社會的建設,實現社會公平正義。
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這次民事訴訟法修改的總體考慮
任何法律的制定和修改無不打上時代的烙印。這次民事訴訟法修改處在切實貫徹科學發展觀,全面建設小康社會的歷史時期,經濟社會迅猛發展,法治建設不斷進步,公民法律意識增強,大量的社會矛盾糾紛通過訴訟的方式進入法院,人民法院面臨巨大的壓力和挑戰。同時,人民羣衆對司法的需求不斷增加,對司法公正和效率的期待也越來越高。民事訴訟法作爲保護公民、法人合法權益的重要基本法律,在滿足人民羣衆對司法的期待,方便當事人訴訟,合理分配司法資源,確保司法公正與效率,化解社會矛盾糾紛方面發揮着極爲重要的作用。
筆者認爲,民事訴訟法修改在指導思想和目標上,應當以中國特色社會主義理論體系爲指導,堅持社會主義法治理念,應當適應新時期經濟社會形勢發展變化的要求,特別是適應中國特色社會主義法律體系形成後法律實施的新要求,從中國國情出發,借鑑國內外有益經驗,通過設置科學完備合理的訴訟程序,建立公正、高效、權威的中國特色社會主義民事訴訟制度,更好更快地解決民事糾紛,維護當事人合法權益,實現案結事了,促進社會和諧,實現社會公正。既要立足於解決人民羣衆在民事訴訟中迫切需要解決的問題,例如一些地方一定程度存在的立案難、取證難、申訴難、執行難等問題,還要解決人民法院在民事審判中遇到的突出問題,例如訴訟誠信原則、訴訟與非訴訟銜接、調解司法確認、調解定位、小額訴訟、證據、送達、審前程序、二審開庭、再審完善、檢察監督、案外人救濟等問題。
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證據制度的完善
證據制度是民事訴訟制度的核心。它對於人民法院查清事實,對於當事人實現自己的主張意義重大。現行民事訴訟法對證據的規定比較簡單,實踐中存在不少問題。多年來,人民法院在證據制度完善方面進行了大量實踐,積累了寶貴的經驗,一些成功的做法應當吸收到立法中。
首先,應當對舉證責任及其後果予以明確規定。當事人對自己提出的訴訟請求所依據的要件事實或者反駁對方的訴訟請求所依據的要件事實有責任提供證據加以證明。要件事實經證明不存在或者是否存在真僞不明的,由對該要件事實負有舉證責任的當事人承擔不利的法律後果。
其次,爲解決當事人隨時提交證據或者濫用訴權進行證據突襲,造成庭審效率低下問題,建議對舉證時限也應當加以規定。目前草案規定:當事人對自己提出的主張應當及時提供證據。未及時提供證據的,人民法院應當責令其說明理由。理由不成立的,人民法院根據不同情況予以訓誡、罰款、賠償拖延訴訟造成的損失、不予採納該證據。
第三,完善書證有關規定。特別是書證在對方當事人或者案外人控制之下的,當事人書面申請人民法院命令文書持有人提出書證。這對解決舉證難很有意義。
第四,完善鑑定和專家輔助人制度。在訴訟過程中,對於必須藉助專門的科學、知識、技術或者技能才能作出正確判斷的專門性問題,人民法院可以根據當事人的申請,委託具有相應科學、知識、技術或者技能的機構或者人員進行鑑定。涉及國家利益、社會公共利益或者身份關係的事項的,人民法院可以依職權委託相應的機構或者人員進行鑑定。當事人申請鑑定經人民法院同意後,由雙方當事人協商確定有鑑定資格的鑑定機構、鑑定人員,協商不成的,由人民法院指定。鑑定結論應當由雙方當事人進行質證。人民法院應當通知鑑定人到庭接受當事人的質詢。鑑定人因特殊原因無法出庭的,經人民法院准許,可以書面答覆當事人的質詢。
當事人可以向人民法院申請由一至兩名具有專門知識的人員出庭就案件的專門性問題進行說明。審判人員和當事人可以對出
庭的具有專門知識的人員進行詢問。經人民法院准許,可以由當事人各自申請的具有專門知識的人員就案件中的有關問題進行對質。具有專門知識的人員可以對鑑定人進行詢問。
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訴訟與非訴訟銜接機制的完善
加強訴訟與非訴訟銜接機制建設是新時期解決人民內部矛盾的必然要求和選擇,大量社會矛盾糾紛都進入訴訟程序,全部通過具有很強專業性要求的司法程序解決並不一定是最佳的選擇,事實上過分依賴司法途徑解決已經使司法機構不堪重負,反而影響了司法功能作用充分發揮。我國在相當長時期存在的城鄉差別、東西部差距和歷史傳統文化的影響,決定了社會矛盾糾紛的解決方式應當有多種選擇,而不是隻有訴訟一種方式,應當充分發揮各種調解、仲裁等其他解決糾紛方式的作用。
爲充分發揮“大調解”的作用,堅持“調解優先”,實現多種方式解決糾紛,有必要規定一些適合調解的案件必須經過訴前調解程序後才能到人民法院起訴。根據各地法院的豐富實踐和積累的成功經驗,還有必要增加委託調解的規定:人民法院在案件受理後,可以委託有關單位或者個人對案件進行調解,達成調解協議後,人民法院依法予以確認或者製作調解書。
2010年制定的人民調解法對司法確認作了專門規定。如何在程序法上體現訴外調解的司法確認,有必要在民事訴訟法中增加“司法確認程序”,以解決司法確認與民訴法的銜接問題。從長遠發展考慮,司法確認可不限於人民調解。只要具有調解職能的國家機關、社會團體、其他組織以及人民法院建立的調解員名冊中的調解員經調解達成的民事調解協議,雙方當事人認爲有必要的,都可以在調解協議生效後一定時間內共同向人民法院申請司法確認。
爲規範司法確認,有必要規定不予確認的情形,實際上也可以作爲審查的標準。調解協議具有下列情形之一的,人民法院不予確認:(一)違反法律、行政法規強制性規定的;(二)侵害國家利益、社會公共利益的;(三)侵害案外人合法權益的;(四)損害社會公序良俗的;(五)內容不明確,無法確認的;(六)其他不予確認的情形。
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增設小額訴訟程序
小額訴訟程序是這次民事訴訟法修改中多數意見主張設立的程序。正如糾紛解決提倡訴訟與非訴訟相結合,訴訟方式也應當是多元的,實現小額案件快速審,簡易案件簡單審,複雜案件重點審的訴訟格局。因此,除簡易程序和普通程序外,有必要增加規定小額訴訟程序,以快速解決法律關係簡單,事實清楚,爭議標的金額較小的金錢給付案件,減輕當事人訴累和二審法院審判壓力。爲提高審判效率,小額訴訟應當實行一審終審。考慮到我國各地經濟發展水平差異,小額訴訟的具體金額及標準由最高人民法院規定爲宜,目前草案統一規定爲人民幣5000元以下與法院正在試點的數額有較大差距。
小額訴訟雖然強調簡便快速,但也應當有最基本的程序保障。基層人民法院及其派出法庭受理小額訴訟案件後,應當以書面方式將小額訴訟的適用條件、審判組織、審理方式、審理期限、裁判方式、訴訟費用收取標準、當事人的異議申請權利等相關程序性內容,告知當事人。小額訴訟案件,由審判員一人獨任審理,並根據案件需要爲當事人指定答辯期、舉證期。人民法院對小額訴訟案件可以徑行調解。調解不成的,及時裁判。小額訴訟案件,應當在立案之日起一個月內審結。在一個月內未能審結的,應當轉入簡易程序繼續審理。小額訴訟案件開庭審理的,應當當庭宣判。當事人變更訴訟請求,追加當事人或者提出反訴的,除當事人雙方同意繼續適用小額訴訟並經人民法院准許外,不得適用小額訴
訟程序。
由於小額訴訟實行一審終審,對於可能出現錯誤的情形,應當設立救濟程序。考慮小額訴訟程序的特點,不宜通過再審程序來糾錯,可設立異議審查制度。當事人認爲人民法院適用小額訴訟作出的判決有錯誤,可以向原審人民法院提出異議申請。人民法院應當指定其他審判員(或者另行組成合議庭)對異議申請進行審查。經審查異議不成立的,人民法院應當裁定駁回異議。經審查異議成立的,人民法院應當裁定撤銷原判,並適用普通程序對案件進行審理。
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增設公益訴訟制度
隨着我國經濟社會的快速發展,環境污染、消費者權益保護和國有資產流失等涉及國家利益、社會公共利益的問題日益突出,在民事訴訟法中規定公益訴訟,是我國經濟社會發展的迫切需要。鑑於公益訴訟涉及的法律問題相當複雜,建議在民事訴訟法修改中先就確立公益訴訟制度增加一條原則性規定:對污染環境、破壞資源、侵害國有資產、侵害不特定消費者羣體利益等侵害公共利益的行爲,相關行政機關、人民檢察院,可以提起訴訟,請求侵害者依法承擔民事責任。社會團體、其他法人和公民書面申請相關行政機關或者人民檢察院起訴,相關行政機關、人民檢察院在規定時間內不起訴的,申請人可以自行起訴。這樣規定主要是爲了解決公益訴訟的範圍和主體問題,先搭建起公益訴訟制度的平臺,在實踐中不斷摸索,逐步完善。目前草案規定:對污染環境、侵害衆多消費者合法權益等損害社會公共利益的行爲,有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。在審議中,許多常委認爲過於原則,沒有操作性。筆者認爲可以通過司法解釋來解決操作性問題。
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審判監督程序的修改
2007年民事訴訟法審判監督程序關於再審上提一級的修改,對於解決當事人申請再審難的問題起到了一定作用,但同時帶來上級法院再審任務繁重,涉訴上訪嚴重,不利於把矛盾解決在基層,影響上級法院發揮審判指導作用的問題。根據2007年民事訴訟法審判監督程序修改後實施的具體情況,爲進一步完善審判監督程序,有必要對審判監督程序部分進行部分修改。
從有利於矛盾糾紛解決在基層考慮,再審可以考慮主要還在原審法院,規定只有經過原審法院審判委員會討論決定的案件才能向上一級法院申請再審。如果考慮法律修改的穩定性、嚴肅性,不能恢復到由原審法院再審,在繼續堅持再審上提一級的原則下,建議部分案件可以向原審人民法院申請再審,例如當事人對調解書和一審未上訴發生法律效力的判決、裁定申請再審的;案外人對已經發生法律效力的判決、裁定或者調解書確定的執行標的物主張權利,且無法提起新的訴訟解決爭議的,可以向作出原生效判決、裁定或者調解書的人民法院申請再審。上一級人民法院受理再審申請後認爲應由原審人民法院作出釋明並引導當事人和解的,可以指令原審人民法院進行審查。原審人民法院經審查擬裁定駁回再審申請的,應報上一級人民法院批准。最高人民法院、高級人民法院裁定再審的案件,屬於適用法律錯誤的,應由本院再審,屬於事實錯誤或者程序違法的,可以交由與原審人民法院同級的其他人民法院再審,也可以交原審人民法院再審。爲了保護當事人合法權益,裁定再審的,可以在當事人提供擔保後一併裁定中止原判決的執行,也可以根據案件具體情況部分中止原判決的執行。
爲解決當事人既向法院申請再審,又向人民檢察院申請抗訴,出現重複審查、浪費司法資源的問題,建議規定:“當事人對已經發生法律效力的民事判決、裁定不服的,應當先行申請再審。人民法院裁定駁回再審申請後,當事人可以向人民檢察院申請抗訴。
實踐樣本
海南
開展環境公益訴訟試點
2011年,海南省高級人民法院與省財政廳聯合印發了《海南省省級環境公益訴訟資金管理暫行辦法》,解決了相關當事人提起環境公益訴訟費用的預交和負擔問題。
省級環境公益訴訟資金是指依照海南高院《關於開展環境資源民事公益訴訟試點的實施意見》的規定,對國家機關、其他法人組織及公民提起環境公益訴訟涉及的訴訟費用進行補助的專項資金,包括案件受理費、申請費、調查取證費、鑑定費、勘驗費、評估費以及其他訴訟產生的費用。公民法人和其他組織爲自身利益提起的環境民事訴訟,交納訴訟費用確有困難的,可以依照國務院公佈的《訴訟費用交納辦法》,申請緩交、減交或者免交等司法援助。
海南高院此前已印發了《關於開展環境資源民事公益訴訟試點的實施意見》,對環境公益訴訟的起訴主體、試點案件的範圍、立案的條件等作出了規定,解決了開展環境公益訴訟制度試點的難題。
(詳見本報2011年9月14日一版)
天山
小額速裁平均辦案週期約17天
新疆維吾爾自治區烏魯木齊市天山區人民法院把解決民生問題作爲便民司法的着力點,深入探索、逐步完善小額速裁機制,2011年5月下旬成立並開展速裁的“小額速裁審判中心”,到2012年3月已審結案件713件,結案率達98.7%,其中調解撤訴508件,調撤率達71.2%。
天山法院“小額速裁審判中心”由3名審判員、5名書記員組成,主要審理標的額在3萬元以下的借貸、買賣、租賃等涉及民生案件。這些案件法律關係單一、權利義務關係明確,運用速裁方法審理,能夠迅速平抑矛盾糾紛。速裁使辦案有效提速,平均辦案週期僅在17天左右,最快的用了18分鐘結案,及時把糾紛解決在萌芽狀態,化解在了最基層。
(詳見本報2012年3月7日一版)
社會評議
-中國人民大學法學院教授湯維建:
證據是證明案件事實的依據,是訴訟的核心問題。因此完善當事人舉證制度至關重要。
-中國人民大學法學院教授範愉:
先行調解如果得到立法確認,甚至可以考慮以此整合現有的立案調解和小額訴訟程序,由法官進行指導或參與調解,在調解不成時由法官作出裁判,形成調解與快速裁決的整合。
-中國人民大學法學院教授肖建國:
此次修改備受社會關注的是公益訴訟、小額訴訟、行爲保全、再審程序等。本次修法確立了完全有別於簡易程序的另一種民事訴訟程序類型——小額訴訟程序,並且立法者還賦予其獨特的制度功能,開啓了我國小額訴訟制度的新紀元。
-全國律師協會民事業務委員會主任朱樹英:
這個“修”至少應是中修,因爲小修不足以解決很多問題;而大修要重新再來,也沒有必要,原來很多規定還是管用的。已公佈的修正案草案有很多亮點,如公益訴訟、小額訴訟一審終審、裁判文書公開、行爲保全等規定都是進步之處。但令人遺憾的是,有些在民事訴訟活動中亟待解決的問題在這次修改中並沒有涉及,比如說民事案件的立案難和“不予立案”的問題。
-河南大學法學院副教授郝振江:
民事訴訟法修改是一項系統工程。時下,藉助於民事訴訟法修改,確立非訟程序的自足性、獨立性、開放性應是邁向程序分化的第一步。
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