|
||||
市城鄉規劃局局長歐陽南江。
市城鄉規劃局總規劃師陳志軍。
中山大學規劃設計研究院院長李立勛。
昨天,水鄉片統籌發展概念規劃(以下簡稱『概念規劃』)公開亮相,引起廣泛關注。東莞從同類型區域經濟一體化著手謀求『諸侯經濟』破局,水鄉片成為這一戰略的第一次戰術實踐。
這一舉措將對東莞經濟生態現狀造成怎樣的影響?是否是東莞區劃調整的前奏?規劃中涉及的鎮區如何確定?統籌的難點在何處?
東莞市城鄉規劃局接受南方日報獨家專訪,市城鄉規劃局局長歐陽南江、市城鄉規劃局總規劃師陳志軍、中山大學規劃設計研究院院長李立勛為概念規劃一一解碼。
水鄉片如何劃分?
南方日報:東莞傳統意義的水鄉片、規劃中提及的水鄉片存在差別,請問如何確定規劃的涉及范圍和各自的定位?
歐陽南江:傳統上水鄉片分布在東江主乾和南支流流域,包括10個鎮街。按照主體功能區規劃,確定麻湧、中堂、道滘、洪梅、望牛墩5鎮為規劃核心區。這5個鎮內部聯系緊密,發展條件和面臨挑戰有共性。這5個鎮應當統一目標,合理分工,共享成果。其餘鎮街中,石龍、石碣、高?與市區聯系更緊密,萬江本身是市區的一部分。沙田則可與虎門港建立『前港後城』的互動格局。而且這幾個鎮街開發強度也比較高,恢復水鄉特色有一定困難。但這5個鎮街與核心區5鎮也有聯系,如流域環境整治,濱水開發,都需要綜合考慮,所以定為規劃協調區。當然,是不是還要調整,還可以討論。
南方日報:此前東莞也曾提出組團式、產業集群等區域概念,概念規劃和上述概念有何區別?
歐陽南江:概念規劃『明確主體,分類指導,相互配合』,是借鑒主體功能區的理念,在水鄉片劃分不同的類型,明確其發展的定位、方向和方式,解決統籌發展的問題。
李立勛:概念規劃的核心理念是主體功能區,它是一種政策性分區,是一個區域發展最核心的政策。產業集群注重產業的空間分布,是經濟上的集聚效應,組團式關注城市功能空間分布,而主體功能區涉及到資源、環境、城市、人口等多方面因素的平衡互動。政策通過產業聯系引導產業集群,通過城鄉規劃引導組團式發展,而對主體功能區建設則必須通過系統的機制、體制創新,創造新的模式。
陳志軍:主體功能區是以市一級為主導力量,自上而下統籌發展,組團式、產業集群的發展是市一級引導,主體還是在基層。主體功能區的發展統籌力度應當是三者中最大的,其他兩個的統籌還是局部的、單線的。
統籌發展難在何處?
南方日報:從『諸侯經濟』到片區統籌發展,面臨的主要困難是什麼?
歐陽南江:統籌發展關鍵是體制和機制的創新。以前有句話叫『一統就死,一放就亂』。放權搞活是東莞發展的『法寶』,但它也是雙刃劍。過去發展有些散、亂,形不成發展的拳頭。水鄉片發展核心就是一體化發展,也就是說統籌過程中的利益相關方,付出的代價和做出的犧牲應得到合理的補償。比如說,甲地為了保護水源不能發展工業,但是要給予相應補償,不能說『我先發展,以後沒水喝了,去買礦泉水、進口水』。利益補償和協調非常重要,這方面體制和機制創新的工作要從市一級層面來統籌。如果發展成果不能共享,那麼統籌發展就很難實現。我相信規劃最終亮點也在這一方面。
陳志軍:利益協調肯定是難辦的。第二個問題是思維定勢。東莞過去放權搞活的模式在基層一些地方根深蒂固,現在主體功能區建設是要自上而下、上下結合,如何統一思想認識也是一個難點。我們按照徐建華書記要求廣泛征求專家、部門、社會的意見,也是統一思想的過程,希望扭轉這種定勢。第三是行政體制和法律法規的約束。東莞要勇於打破不適應現在發展的規定和制度。但是有一些也不是東莞層面能解決的,有些問題可能要上昇到省、國家層面來解決。
李立勛:一是統一思想,讓大家認同統籌發展是合理的選擇。二是一個區域要形成共同的發展目標和綱領。三是實際操作階段的體制機制要便於協調。
在統籌方面有三種機制供選擇。
一是完全依靠政府政策推動。二是運用市場機制,搭建區域統一的融資平臺,通過企業運作開展區域間的合作。比如一個地方都是農保區,但是市裡同樣可以下達用地指標給它,它可以轉讓指標給其他地方,以此入股優質項目等多種方式獲得發展權。三是社會機制,一個地方經濟形態變化必然導致生活形態變化。比如農耕時代珠三角居民點臨江分布,工業化後村莊沿公路分布,現在我們統籌水鄉片發展又想把居民引向濱水岸線。
南方日報:東莞水鄉片已經有一定的發展基礎,而不像松山湖、生態園那樣白紙上畫畫,在統籌發展時如何兼顧現有產業?
李立勛:東莞農村集體經濟集中度高,少數村可能佔了經濟的大頭。從減少不利影響角度考慮,不要大動乾戈,產業調整應當在發展中適當兼顧。東莞水鄉片現在發展基礎好,有麻湧臨港工業、橫湧工業區,機遇好,望洪站將成為交通軌道的樞紐,潛質也好,各個鎮區間水鄉景觀有差別。
概念規劃是行政區劃調整的前奏?
南方日報:概念規劃中提出的發展觀光農業、休閑旅游業等,在周邊一些城市已有實踐,東莞概念規劃的創新點在何處?
李立勛:首先東莞水鄉片是大區域的理念,而不是某一兩個開放項目。其次,周邊一些城市的類似項目是在城市中分散的點,而水鄉片可以將各個鎮區內的點有機結合起來,形成一個產業體系,一條產業鏈。比如在空間上,宏觀上以水尾脈絡,以田園水體為基質,打造交通樞紐、城市區域中心。在區域上打造精致水鄉等特色產業,建立濱水區水鄉綠道、濱水功能區等。在微觀層面可以打造嶺南水鄉風情生活小鎮,讓游客和本地居民共同感受水鄉生活。
陳志軍:現在東莞鎮區考核指標是一刀切。我認為可以由市裡牽頭實行差異化考核。不要拿工業鎮考核標准考核農業鎮,不同區域采用不同指標,同一指標在不同區域也要有不同的權衡。比如工業鎮工業發展權重分高,農業生態鎮生態保護權重分高。
南方日報:水鄉片統籌會和行政區劃調整是否會產生必然的邏輯聯系?
李立勛:水鄉片現在有內在的發展需求和聯合意願,統籌難度也小。我相信東莞在水鄉片之後將在全市層面統籌考慮設置主體功能區。可能有這樣幾種情況,主體功能區能夠在不調整區劃情況下實現資源優化配置,那就繼續推行這一做法。第二,經濟發展理順後,不排除行政區劃調整的可能。第三,現在的經濟一體化為將來的行政區劃調整進行了行政架構、管理層面的探索。
陳志軍:行政區劃調整是資源優化配置的一個法寶,但在經濟發展尚不充分的情況下調整更有效,正如幾張碎白紙拼在一起可以畫畫。
水鄉片現在是已經畫了畫的紙,如果硬要捏成一團,那麼這一團未來又如何與其他紙團融合?
水鄉片統籌發展是一種區域經濟發展模式,發展成功了也並不意味著一定在此基礎上進行行政區劃調整。
上海經驗
利益平衡
不一定靠政府
-他山之石
按照市委市政府的統一部署,除了牽頭對水鄉片各鎮進行調研,市城鄉規劃局也先後兩次到上海學習成功經驗。
陳志軍說,上海的松江區也有主體功能規劃,黃浦江以北發展城市,黃浦江以南發展農業。但是南部也分配建設指標用地,南部用地指標如果用不完,就轉移給北部,建立這樣一個用地指標轉移機制,財政也不用掏錢。『我們從上海得到的經驗是,利益平衡不一定靠政府。』
此外,涉及農民搬遷問題,上海允許是讓農民帶資產進城,農民宅基地都在村,成立財產交流平臺。李立勛解釋,這種資產流轉模式操作起來還面臨許多實際的問題。
策劃:
南方日報記者南小渭
統籌:
南方日報記者段思午
采寫:
南方日報記者段思午王寧
攝影:
南方日報記者胡國球