7月22日，網友上傳的備受爭議的罰單(上圖)，和當晚北京市政府新聞辦官方微博『北京發布』發布的罰單作廢的消息(下圖)。

　　特大暴雨剛走，交通罰單現身

　　77條生命……

　　這是7月21日北京那場特大暴雨留給人們最深刻的記憶，一次沈痛的記憶。

　　雖然已經過去了10天，但這場來勢凶猛的特大暴雨仍然令人刻骨銘心。7月25日，北京市政府新聞辦公室召開『7·21』特大自然災害情況通報會，北京市防汛抗旱指揮部副指揮、新聞發言人潘安軍通報說，北京7月21日遭遇新中國成立以來最大的暴雨災害，平均降雨量達170毫米，最大雨量點發生在房山河北鎮，為541毫米。全市受災人口160.2萬人，緊急轉移9.7萬人，倒塌房屋1.07萬間，因災造成經濟損失116.4億元。7月26日晚，北京市防汛抗旱指揮部通報稱，截至目前，北京區域內共發現77具遇難者遺體。

　　面對這場特大自然災害，社會各界進行了積極應對。

　　7月21日當天，北京市投入7000名警力抗擊這場特大暴雨，有一名派出所所長在救助群眾時不幸犧牲;北京市交通、電力、排水等有關部門、單位出動了大量人員搶險救災，共同維護首都城市秩序;許多車主冒雨開車上街，免費接送路人……這場暴雨見證了『北京精神』，留下了很多可歌可泣的動人故事。

　　災難，總是考驗人的。與很多正確的選擇和應對並存的，也暴露出了很多問題。交通協管員給胡停亂放的車輛貼條，就是個頗有爭議的事例。

　　據7月23日《北京晨報》報道，21日的特大暴雨讓不少車輛因路面積水而熄火趴窩。雖然有不少車被車主和自發的救援者們推到了路邊，但仍有一些車輛被迫扔在了路中間。按照保險公司的規定，趴窩車輛報險後被拖走，可以按保險賠付;如車主自己強行啟動，造成的損失由車主自負。所以，無論車主如何心痛，這些車輛只能等待拖車救援。

　　誰知，第二天一大早，不少車輛被貼了條。

　　經網友在微博上發布，被貼條一事立刻引發了公憤。夾雜著對意外受災等種種難以言說的憤懣心理，事件在網上迅速『發酵』。

　　22日19時08分，北京市政府新聞辦公室官方微博『北京發布』，發布了題為『突發災害後貼條錯』的微博:『針對網民反映的交通協管員給昨天遭遇強降水熄火停在路上的車貼罰單一事，北京市常務副市長吉林表示，在突發災害降臨時這種處罰是錯誤的，所貼罰單作廢。吉林已責成市交管局處理此事。感謝廣大網友的監督。』

　　22日23時50分，『北京發布』發布市交管局關於雨後貼條的回應稱，交管局已下發通知，雨後以服務疏導為主，對22日協管員擅自粘貼的違法告知單不予錄入，對擅自貼條的當事協管員嚴肅處理、調離工作崗位。

　　應該說，從貼條事件風雲突起，到市政府有關領導和部門作出糾正，反應比較迅速，有效避免了可能由貼條事件引發的其他潛在惡果。這一做法，獲得了不少贊揚，特別是那些獲得『特赦』的車主們。他們表示，市領導高度重視、火速解決，『傾聽民意並且在災害性天氣面前推行人性化執法，是一種進步』。地產商任志強在其實名微博中說，『勇於承認並改正錯誤是好事。掩蓋不如公開更能加分』。

　　但這是網絡時代，這是一個日趨民主的社會。無論網民還是學界，也有人對此並不買賬。有網友說，貼條的是交管局，撤銷的也是交管局，說貼就貼說撤就撤，想咋著就咋著，執法沒有嚴肅性。也有人指出，這樣做對貼條的協管員處理不夠公平，協管員是秉公執法，履行上級交給他的工作任務，不應該被處理。有網友認為:『協管員完全是合法行為，其法律後果應該由交管機關來承擔。』

　　人民日報微評稱:『貼條快速作廢，體現了政府知錯必改的誠意。但需反思:如何在執法時踐行為民理念，在應對公共危機中體現更多的人性化和人情味，恐怕不是一時一日之功。

　　凡此種種，這些議論揭示了貼條事件背後的諸多問題。比如，協管員有執法權嗎?他們貼的條可以被撤銷嗎?撤銷要執行什麼程序?他們該不該在特大暴雨後貼條?等等。對這些問題作一梳理，或許對有關部門今後正確執法，正確應對自然災害，對於群眾正確認識有關部門的執法行為都有益處。

　　協管員貼條有法律效力嗎?

　　協管員能否貼條、貼的條有無法律效力，是個老問題。

　　記者經搜索查閱，關於協管員貼條的法規文件主要有以下幾個:

　　2005年1月施行的《北京市實施道路交通安全法辦法》第七十八條第四項規定，協管員有告知權，勸阻、告知道路交通安全違法行為。

　　2008年4月，公安部發布的《關於加強交通協管員隊伍建設的指導意見》規定:交通協管員在交通民警指導下，可以承擔維護道路交通秩序，勸阻交通安全違法行為;維護交通事故現場秩序，保護事故現場，搶救受傷人員;進行交通安全宣傳教育;及時報告道路上的交通、治安情況和其他重要情況;接受群眾求助。省級公安機關可以結合本地區實際情況，對交通協管員的工作職責作出具體規定。

　　2008年11月，公安部發布了修訂後的《交通警察道路執勤執法工作規范》，其中規定的交通協管員工作職責延續2008年4月指導意見相關內容。

　　2008年6月11日，北京市交管局下發通知取消交通協管員粘貼《違法停車處理告知單》和照相取證工作，意味著協管員貼罰單的權力被取消。

　　為什麼要取消呢?因為行政處罰法第15條規定:『行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。』按照該法的執法程序『協管員沒有執法權』，國家行政學院法學部副主任楊小軍教授這樣表示，『執法人員必須是行政機關正式合法工作人員或者依法委托的組織』，除當場作出行政處罰以外，執法人員作出行政處罰行為，『必須2人以上』。

　　事實上，在馬路上經常可以看到，一個或兩個協管員手拿照相機，再拿一本告知單，遇到違章停車的現象立即拍照貼條。

　　但是，車輛越來越多，北京保有的車輛快速超過了400萬輛，這還不包括大量的外地牌照車輛。違法停車的現象也『水漲船高』。

　　法律就像樹，現實會把樹壓彎嗎?

　　2011年4月1日，北京市交管局再次將協助交警管理違法停車納入協管日常工作。只是，與《違法停車處理告知單》不同，這次貼的是《道路停車記錄告知單》。區別在於，是否違法，這個單子不提了，這事兒，在協管員提取證據後，由交警認定。當然，車主還可以申訴。其次，『處理告知』讓位於『記錄告知』，記錄而已，不是處理。這樣，在行政處罰權的行使主體和程序上都盡量規避了違法。意即，協管員貼條合法合理，但不是罰單。

　　但是，由於交警是否審核如何審核不透明，車主難以知情，協管員的條子在車主們看來，還是罰單。

　　『罰單作廢』應適用什麼程序?

　　暴雨罰單出現又被取消後，反對的聲音不少。這集中體現在對取消程序的質疑上。

　　一位律師對記者表示，『取消貼條究竟是通過什麼程序，是否合法，這個不清楚』。他認為，貼上告知單應當通過合法程序，即使貼條的程序不合法，對其取消也應當通過正當合法的程序撤銷。

　　北京車主劉先生告訴記者，經常開車難免違章，自己被貼過不止一次條，到了驗車的時候必須去繳罰款，否則車上不了路。貼條要有合法的程序，撤銷貼條也要有合法的程序，『不能說想貼就貼，想撤就撤，太隨意化，執法還有什麼公信力?』

　　作者『賤言獻車』在荊楚網上撰文指出，撤銷貼條從程序上講有兩種途徑，一種是執法部門主動糾錯，對暴雨造成車輛熄火趴窩的交通違章性質進行認定後再行撤銷，另一種是司機對貼條不服，依照行政復議的規定進行處理，或進行訴訟。但這些都需要行政機關依法認定後纔能作出。

　　楊小軍表示，市政府作廢罰單的做法具有合理性，鑒於事出有因，遭遇水災，不得已停下，車主沒有違法主觀惡意。『若按常規處理，肯定是不合適的，特殊問題特殊處理是合理的，市民反映也比較好。』

　　就其合法性，楊小軍分析說，首先在主體上，憲法及地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法一致作出規定，地方各級政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。市政府是有權撤銷市交管局作出的不適當的行政決定的，國務院也可以作出撤銷決定。『但有關領導個人沒有這個權力。』其次在程序上，按照程序，行政行為作出前要進行調查，明確事實依據，後作決定。通常責令具體部門去撤銷。從目前新聞報道看，不清楚是在什麼會議上，適用了什麼法律作出?後來通過什麼文件下發?第三，關於決定的適用范圍，是所有的貼條都作廢嗎?哪些車輛適用?哪些車輛不適用?也都需要有法律依據。

　　中央財經大學法學院教授高秦偉博士也表示，『市政府的決定，讓人們感到很欣慰，合理但卻並不合法』。

　　『從效果上看，一哄而起一哄而散，很匆忙。』楊小軍說，『實際上有人治的影子，不是法治操作。』

　　執法:能否兼顧法律與溫情?

　　貼條事件後，很多人指責，說協管員貼條不應該。記者采訪時，專家們認為，協管員貼條並無不當。作為協管員，他的任務就是一旦發現違法行為，就貼條告知。至於處理不處理，這是交警、交管部門的事。該貼的，他不能自行決定不貼。

　　專家們還說，在發生特大暴雨之後，對被貼條者的不滿能夠理解，但不應苛責協管員。積極、充分、理性地反映問題表達民意，相信管理部門會仔細研究作出合理的決定。溫情，從來不缺，倒是執法的堅決性、程序化我們最為欠缺。楊小軍就表示，法律是社會底線，貼條不合理，可以拿政府出氣，但不能總這樣做，要規范起來。動輒撤銷，就像超市打折，當事人肯定高興。但溫情要有限制，超越法律的底線，在法外施恩，終究不是法治。

　　對於執法要溫情的訴求，高秦偉教授告訴記者，從此次事件中，我們應該反思行政處罰的作用。長期以來，我們僅僅關注行政處罰中的罰款、吊銷執照等方式，對於行政處罰法第5條所規定的處罰與教育相結合的原則較少適用。完全依靠處罰的威懾作用，忽略教育公民的職能，只會使行政處罰的積極作用越來越小。『北京市交管局在7月21日暴雨來臨之時應該想到第二天會有類似情況發生，所以應盡可能在第一時間通知執法人員做變通處理。』

　　特大暴雨是一種不可抗力，能不能作為不處罰的事實依據呢?對於這一問題，高秦偉認為，依據行政處罰法第27條列舉的可以從輕或者減輕行政處罰的行為，並沒有將『不可抗力』作為法定的情形。不過，該條第2款規定『違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰』。他解釋說，如果行政機關認為停車沒有造成危害後果，那麼這些趴在路上的汽車車主可以因此而免除其行政責任。這取決於執法人員如何適用這一條款，完全可以體現出執法要溫情的訴求。

　　『一個國家要長治久安，執法一定是第一位的。民意和溫情，應該可以在執法中得到體現，三者是可以結合起來的。』楊小軍表示，『執法永遠是城市、國家、民族的根本，法律存在是建立在有人違法前提下，否則，就不需要法律。』

　　『我國依法行政一直在強調有法必依、違法必究，就是希望提高法律的威懾以及公眾對法律的遵從，但是對於因不可抗力或非主觀惡意而出現的違法行為，如果總是采取這種方式，則必然會導致法治失去威信。』高秦偉說。

　　高秦偉介紹，國外在依法行政時，不僅僅強調嚴格執法，同時還強調通過與民意溝通、與相對人協商，改進法治環境，提昇對法律的遵從率，這值得我國行政法治借鑒。這件事，大家為什麼會如此反應，是因為管理部門沒有發揮應有的作用，而大水退去之後，卻第一時間來貼條。『聯想到在暴雨中還堅持收費的高速公路，公眾的怨氣就自然可以理解了。我們更希望行政機關能夠反思自己的管理與執法體制。』