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大量違建的存在,讓深圳的城市更新背上沈重的包袱。資料圖片 |
“城中村”中林立的“違建”是深圳土改必須要直面的難題。 |
深圳土改新信號:市場向前政府退後
據深圳官方統計,截至2009年底,深圳市農村城市化歷史遺留違法建築總計37.74萬棟,約4億平方米,約佔深圳市總建築面積的一半。
2009年5月通過的《處理決定》對農村歷史遺留違建規定了確認產權、依法拆除或者沒收、臨時使用等處理方式,但這部出臺許久卻沒有進入實施階段的《處理決定》也讓外界猜測深圳的歷史遺留違建處理遠比想象中復雜。
2012年8月出臺的《暫行措施》規定:“原農村集體經濟組織繼受單位應作為唯一的土地確權主體”,由村集體去處理土地上建築物的相關權益。這釋放的一個信號是“政府與集體對話”,其背後的邏輯是:通過利益均享的方式來推進土地確權工作。
深圳第二次土地改革大幕正在徐徐展開。
今年5月獲得批復的《深圳市土地管理制度改革總體方案》(以下簡稱《方案》)猶如尚方寶劍,正在指導探路者“披荊斬棘”。今年8月出臺、已實施2個月的另一紙文件如同其注腳,在緩慢發酵中釋放著“土改”方案的新信號。
8月,深圳出臺了《關於加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》(以下簡稱《暫行措施》),在歷史用地確權和處置方面采用這樣的原則:“原農村集體經濟組織繼受單位應作為唯一的土地確權主體”,這意味著如果這一原則普遍和擴大采用,那麼在“小產權房”以違建形式存在的深圳,村集體將成為夾在政府和違建權利人之間的“中間人”,政府只跟村集體確權,而由村集體去處理土地上建築物的相關權益。
一名官員形容“土改”是中央給予深圳土地制度上先行先試的權利,而《暫行措施》則被外界理解為深圳市政府的一種放權和讓位於市場解決權益分配。如果這樣一種原則和方法擴大,政府、村集體乃至開發商都顯然樂見其成,深圳“城中村”土地二次開發也得以提速,但質疑聲卻表示,這是否意味著政府把違建處理的行政管理關系“變性”為村集體與違建者的民事關系,雖避免了政府與小產權房業主的直面,卻也將遭遇種種法律困境和難題。
懸而未決的劍
“2009年的這一文件是深圳迄今為止對於違法建築確權和處理最為明確的一個表態,但直到今日依然沒有執行”,最可能的猜測就是深圳違建處理遠比想象中復雜。
港人黃生(化名)絕對可以稱得上是深圳“城中村”中的一個“地主”。從西鄉大道拐進固戍村,七拐八拐後,便看見一棟棟“握手樓”林立的“城中村”,待到車輛不能再前行時,靠邊停下,沿上坡路走幾步便來到黃生的家,這是一棟高7層的民房。
黃生和他的“妻子”住在這棟樓的頂層,從頂層望去,村裡滿是這種“農民房”,漸漸都高過黃生家的樓,“這兩年這種房子越建越高了”,黃生說。
樓道裡,每層住戶都對黃生非常客氣,原因便是黃生是他們的房東,而這樣的房子黃生有10棟。曾幾何時,黃生名下上萬平方米的物業解決和保障了一些來深建設者的居住難題。如今,深圳可建設用地緊缺,城市要發展,政府亟需土地的二次開發釋放城市昇級的空間,黃生所擁有的這些農民房就成了深圳難以繞過的難題。
“土地改革?沒聽說過,跟我有什麼關系。”黃生在家裡向記者展示著他當初買地的收據。
在黃生看來,這些十數年前其向固戍原村民買地的收據就已充分證明這些地和房子歸屬於他,而不在乎這些房子有沒有那一紙“房產證”。
香港人黃生從上世紀80年代末開始便在固戍買地建房,“從原村民手裡買那種100平方米左右的宅基地,那個時候很便宜,買來便建成房子,先後買了差不多10塊,也就建了10棟房子”,如今,黃生每月僅收租就有幾萬元,維持著衣食無懮的生活。
港人來深建房曾經成就了無數“發家史”,深圳有土地沒錢的原村民和有錢沒房子的香港人結合在一起,在深圳的原村集體土地上蓋起一棟棟民房,後來不限於港人,“外地人”也帶著資本湧入,造就了深圳數以萬計的“農民房”和“違建房”。
不僅原村民建,“外地人”建,在被從農村趕入城市當中失去了土地收入的各個村股份公司也不滿足於原有的經濟模式而開始建“統建樓”,從種地到“種”房子收租,成為各個村搞經濟的常見方式。在通俗的稱謂裡,這些非商品房的房子都被稱為“小產權房”,而在深圳,這類房子大多被稱為“歷史遺留違法建築”。
對於官方而言,當年未曾遏制住的違法建築、加建、搶建在客觀上解決了城市發展中移民人口的住房問題,違建實際上代替或相當於廉租房以及保障房的用途,但時至今日,終於積重難返。
據深圳官方統計,截至2009年底,深圳市農村城市化歷史遺留違法建築總計達37.74萬棟,約4億平方米,約佔深圳市總建築面積的一半。通俗而言的深圳違建一般包括幾種:一是村集體組織在村集體用地上建設的統建樓;二是一戶一棟上原村民超建和加建的房屋,也稱農民房;一般狹隘概念的“小產權房”則屬第三類,即指外來開發商購買村裡的原村集體用地,未經合法報建手續而建設並出售的房屋。
5月25日,深圳土改《方案》獲得批復,深圳土地改革啟動,其中“推進原農村土地確權”的字眼則引起外界對於深圳小產權房將分類確權的猜測。
事實上,深圳早已有了對於“小產權房”分類確權的最權威和明晰的政策文件。2009年5月,深圳通過《深圳市人民代表大會常務委員會關於農村城市化歷史遺留違法建築的處理決定》(以下簡稱《處理決定》),其中對於農村城市化歷史遺留違法建築規定了確認產權、依法拆除或沒收、臨時使用等處理方式,但確認產權的條件、處罰和補收地價款的標准與程序、辦理初始登記的條件與程序等具體辦法尚不明確。
“2009年的這一文件是深圳迄今為止對於違法建築確權和處理最為明確的一個表態。”廣東信榮律師事務所主任、深圳律師協會房地產與建設工程法律專委會委員張茂榮告訴記者,《處理決定》公布後,直到現在,實施辦法和配套措施依然沒有出臺,“沒有實施或實施不順利或是其他原因,反正沒有執行”。這部出臺許久依然沒有進入實施階段的《處理決定》,也讓外界猜測深圳的歷史遺留違建處理遠比想象中復雜。
“違建處理政策發生變化”
“這一《暫行措施》透露出來的信息是,2009年深圳的政策發生了變化。”張茂榮認為,按照以前的辦法,違建確權的標准已經很明確了,按照現在的說法,違建確權的權力實際上給予了村集體。
港人黃生在2009年《處理決定》公布和實施後的違法建築普查和登記工作中,為自己的房產做了登記,他特意拿出登記的回執給記者看,以示其所擁有的房產和那些近幾年搶建和違建的房產不同。在其概念裡,做了登記的房子自然距離“合法”更近一步,甚至在某種程度上已經是“被默認”的合法。
在2009年的《處理決定》中,只有那些存在安全隱患,佔用已征轉國有土地、農田、水源地、公共道路等的違法建築纔需要拆除或沒收,那些經普查記錄符合確認產權條件的,將在處罰和補收地價款後辦理初始登記,核發房地產證。
“現在深圳處理違法建築的這一政策似乎發生了變化。”張茂榮所說的變化是,2012年8月21日深圳出臺的《暫行措施》規定,已納入城市更新、未征轉或未補償、用地手續不全、行為發生在2007年6月30日以前的歷史用地,原農村集體經濟組織繼受單位(即村集體)應作為唯一的土地確權主體。
如《暫行措施》的這一原則——土地確權主體將只能是“村集體”擴大至深圳歷史遺留違法建築的處理上,則意味著小產權房業主如遇房屋征收或更新改造,政府將只和“村集體”來談,業主只能和村集體自行理順經濟權益關系,對業主來說顯然是個不利的消息。
深圳市規劃國土委主任王幼鵬在《暫行措施》發布會上表示,這些歷史用地的實際佔有人可能包括原農村集體經濟組織繼受單位、原村民及非原村民等,甚至已經過多次轉手,但既然處置用地屬於未簽訂征(轉)地協議或已簽訂征(轉)地協議但未進行補償的用地,且用地處置以完善土地征(轉)手續為前提,原農村集體經濟組織繼受單位(即村集體)就應作為唯一的土地確權主體。
“村裡很多地名義上都是原村民的,但實際上中間轉手買賣的很多。”南山區某城中村村股份公司董事長告訴記者:“在上世紀90年代,港人來村裡買地都說是村裡某某的兄弟姐妹,然後出錢建房再分配部分給他,這麼多年又不斷地轉賣和交易,有些村裡也說不清楚。”
《暫行措施》釋放的信號就是,“只允許政府與集體對話,不認可違法建築的各種業主”,綜合開發商研究院旅游與房地產研究中心主任宋丁認為,政府是在“試水”這一政策,這樣纔能理順關系,纔有對話的主體,纔能讓舊改項目盡早落實,也纔能實現土地的二次開發。
深圳市城市更新辦副主任譚權透露,《暫行措施》這一原則背後的邏輯是:通過利益均享的方式來推進土地確權工作。但這一文件是一個暫行措施,是否會擴大范圍要看深圳城市更新進展情況和深圳全市土地確權工作的進度。
現實中卻可以看到這一“邏輯”已經在采用。在深圳南山區蛇口漁業一村,開發商與村股份合作公司合作舊改,開發商向商品房業主和“私房”業主分別開出拆遷補償條件,而當初購買“集資房”的小業主和外來購買擁有土地的大業主則沒有太多話語權。
“深圳違建處理的政策發生了變化。”張茂榮認為,按照以前的辦法,違建確權的標准已經很明確了,按照現在的說法,違建確權的權利實際上給予了村集體。
新措施欲解頑疾
2009年推出的《深圳市城市更新辦法》確立了“政府引導,市場主導”的原則。實施兩年來,市場主導的模式為深圳提速不少,此次《暫行措施》的出臺,則是進一步解決阻礙深圳進行城市更新的“頑疾”。
然而,僅僅確權還不是相關各方最為迫切的需求。
按照深圳官方的解釋,深圳經過1992年、2004年兩次農村城市化改造,農村集體土地已轉為國有,而正是因為這一佔地性質的不同,官方認為,深圳農村城市化過程中遺留的違法建築與國土資源部文件所稱的“小產權房”存在本質區別。
常務副市長呂銳鋒多次公開強調,深圳沒有“小產權房”,只有原農村集體經濟組織建造的不合法、不規范的統建樓,以及一些非法房地產,此類建築應該看成深圳的歷史遺留問題。
不過,土地性質的不同並不能幫助深圳擺脫土地確權難題。深圳歷經多年的土地“灰色開發”,土地幾經易手其權益歸屬確實復雜。市規劃國土委副總規劃師黃偉文告訴記者,在深圳邊陲的新羌社區,11平方公裡的土地上就有公示地塊、非收地塊、軍事用地、未做方案地塊等9種地權屬性,復雜性遠遠超出主管部門的預期,而這幾乎是深圳“城中村”的普遍現狀。
深圳違建房有歷史原因,有市場需求的原因,加上其數量龐大,清理起來比較復雜。張茂榮認為,政府處理違建房將面臨穩定的問題,出臺這麼多政策還是沒理清,正是源於背後復雜的利益關系和阻礙。
對於深圳違建房業主而言,房子能不能確權並不是他們最關心的問題,“給我的房子確權,我還要交一筆錢,而且確權後還是不能交易的綠本房產證。只要不拆我的房子,確不確權對房租收益沒有任何影響”,一位原村民告訴記者。
違建房業主真正在乎的是,這些未經法律完全認可的房子在土地二次開發中能不能獲得土地的增值收益。就在幾年間,深圳崗廈村、蔡屋圍等老村重新開發,一夜間誕生了數十名億萬富翁。相比於城市發展土地增值的幾何級增長,房屋能否確權僅僅是獲得土地增值收益的“敲門磚”,官方關注的是,土地確權及違章問題處理之後,土地得以二次開發和進入流轉以緩解深圳可供開發的土地已經少之又少的難題。
目前看來,城市更新成為解決這一難題最有效率的一種方式。深圳土改方案中明確將“發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用,健全土地收益分配調節機制”和“加強土地節約集約利用,創新土地二次開發利用機制”作為改革重點,而深圳土地的二次開發在實踐中走得最遠。
2009年推出的《深圳市城市更新辦法》確立了“政府引導,市場主導”的原則。實施兩年來,市場主導的模式為深圳提速不少,此次《暫行措施》的出臺,則是進一步解決阻礙深圳進行城市更新的“頑疾”。
村集體走上前臺?
政府由原來和分散業主的直接對接變成間接對接,這樣政府的工作量減少了,一個村子只和村集體經濟組織談,下面由村集體自行解決,規避了社會矛盾,避免了和小業主發生直接性的對抗。
“舊商品房住宅區的城市更新推進難讓政府意識到分散權利主體利益的不好均衡”,一位深圳某房企舊改項目經理告訴記者,而如果再加上房屋本身產權情況不明晰甚至違法等情況,那這顯然難上加難。
深圳正在尋找解決這一難題的新路徑:深圳市規劃國土委主任王幼鵬在公開場合坦承,與每一棟房屋進行申報、接受處理、繳納地價和罰款的做法相比,這種方式(村集體一攬子處置後實施更新)更為簡潔高效,符合通過城市更新一攬子解決歷史遺留問題的原則。同時,經過測算,相比通過“兩規”、“三規”等政策進行歷史遺留違法建築處理,此確權方式更多地保障了政府收益和公共利益。
“這相當於把‘燙手的山芋’丟給了村集體組織”,張茂榮表示,讓村集體“自行拆除、清理”地上建築物,背後的信號不是政府完全不承認違建業主的權益,而是放權給村集體組織,由村集體按照自己內部的章程和辦法來協商。政府只需要和村集體談,由村集體和分散個體談。
南山區南水村股份公司董事長張程翔樂見這種變化:城市更新這種二次開發可以帶動一個村的經濟,有錢有房子,會使村經濟上一個更高的檔次,“最好的方式肯定是村集體自己有資金做更新改造,但一般城中村都沒有這樣的實力,所以會和開發商合作”。和開發商合作,南水首先選擇了村集體所有的工業用地,“村民手中的宅基地肯定是最後改造的,因為涉及的村民多,推動起來自然慢”。在張程翔看來,無論是政府還是開發商和村民談判,如果村集體可以作為中間人,那麼村民的訴求得以表達,雙方利益的分配和均衡顯然會更順暢些。
張茂榮認為,這可以看做是深圳處理土地問題的一種官退民進。政府由原來和分散業主的直接對接變成間接對接,這樣政府的工作量少了,一個村子只和村集體經濟組織談,下面由村集體自行解決,規避了社會矛盾,避免了和小業主發生直接性的對抗。
“所謂土改,就是原來很多不能做的事情,現在深圳可以先行先試”,一位深圳規劃土地官員如此表示。在張茂榮看來,這種做法可以說得上是一種創新,“全國范圍內都沒有,但法律上有些方面需要明確,並且,這一原則擴展至全市的歷史遺留違建,處理的效果如何依然未知。”
分析
村集體主導違建處理
不利小產權房業主?
原來政府對小產權房進行處理是一種行政關系,無論沒收、確權還是拆除都是行政行為,行政行為受到法律規束。張茂榮律師告訴記者,如果對深圳歷史用地的處理都采用村集體一攬子理順經濟關系的做法,實際上是把違建處理的權力交給村集體,這樣“村集體和村民就不再是行政管理關系”,如果不是政府行政行為,那麼業主就不能提起行政訴訟。以前如果政府要沒收或拆除小產權房,業主不同意有行政訴訟的途徑,如果改由村集體處置,小產權業主將面臨更為被動的局面。
張茂榮解釋,如違建方是村民,作為村民自治組織的村集體介入,那麼其和村民雙方並不是平等的法律主體和民事關系,村民如果不滿意去起訴村集體,法院是否受理都是問題;如果違建業主是外來居民,那可能就會更麻煩,村集體有權作出一個決議對其進行處理,但由於其不是村集體成員,維護權益沒有對話渠道。因此,與2009年出臺的《處理決定》相比,《暫行措施》釋放的信號完全是利空。
政府對違建業主應該區分對待,“如果一手是從村集體經濟組織買來的,在合法承建有報批手續的情況下,這部分業主的權利應該受保護”,但如果其權利本身就不合法,就不存在侵權的問題了。
“深圳處理違建的心態是不成熟和不確定的,仍在摸索中前進”,張茂榮評價,小產權房涉及很多人的切身利益,交由各村集體處理時如果沒有客觀的標准,會引發一些村集體組織內部的權錢交易和灰色地帶。所以,《暫行措施》實施後,相關權益怎麼保障,訴求怎樣表達,發生爭議後如何尋求法律救濟,這些都值得關注。