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大量違建的存在,讓深圳的城市更新背上沈重的包袱。資料圖片
深圳土改新信號:市場向前政府退後
據深圳官方統計,截至2009年底,深圳市農村城市化歷史遺留違法建築總計37.74萬棟,約4億平方米,約佔深圳市總建築面積的一半。
2009年5月通過的《處理決定》對農村歷史遺留違建規定了確認產權、依法拆除或者沒收、臨時使用等處理方式,但這部出臺許久卻沒有進入實施階段的《處理決定》也讓外界猜測深圳的歷史遺留違建處理遠比想象中復雜。
2012年8月出臺的《暫行措施》規定:『原農村集體經濟組織繼受單位應作為唯一的土地確權主體』,由村集體去處理土地上建築物的相關權益。這釋放的一個信號是『政府與集體對話』,其背後的邏輯是:通過利益均享的方式來推進土地確權工作。
深圳第二次土地改革大幕正在徐徐展開。
今年5月獲得批復的《深圳市土地管理制度改革總體方案》(以下簡稱《方案》)猶如尚方寶劍,正在指導探路者『披荊斬棘』。今年8月出臺、已實施2個月的另一紙文件如同其注腳,在緩慢發酵中釋放著『土改』方案的新信號。
8月,深圳出臺了《關於加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》(以下簡稱《暫行措施》),在歷史用地確權和處置方面采用這樣的原則:『原農村集體經濟組織繼受單位應作為唯一的土地確權主體』,這意味著如果這一原則普遍和擴大采用,那麼在『小產權房』以違建形式存在的深圳,村集體將成為夾在政府和違建權利人之間的『中間人』,政府只跟村集體確權,而由村集體去處理土地上建築物的相關權益。
一名官員形容『土改』是中央給予深圳土地制度上先行先試的權利,而《暫行措施》則被外界理解為深圳市政府的一種放權和讓位於市場解決權益分配。如果這樣一種原則和方法擴大,政府、村集體乃至開發商都顯然樂見其成,深圳『城中村』土地二次開發也得以提速,但質疑聲卻表示,這是否意味著政府把違建處理的行政管理關系『變性』為村集體與違建者的民事關系,雖避免了政府與小產權房業主的直面,卻也將遭遇種種法律困境和難題。
懸而未決的劍
『2009年的這一文件是深圳迄今為止對於違法建築確權和處理最為明確的一個表態,但直到今日依然沒有執行』,最可能的猜測就是深圳違建處理遠比想象中復雜。
港人黃生(化名)絕對可以稱得上是深圳『城中村』中的一個『地主』。從西鄉大道拐進固戍村,七拐八拐後,便看見一棟棟『握手樓』林立的『城中村』,待到車輛不能再前行時,靠邊停下,沿上坡路走幾步便來到黃生的家,這是一棟高7層的民房。
黃生和他的『妻子』住在這棟樓的頂層,從頂層望去,村裡滿是這種『農民房』,漸漸都高過黃生家的樓,『這兩年這種房子越建越高了』,黃生說。
樓道裡,每層住戶都對黃生非常客氣,原因便是黃生是他們的房東,而這樣的房子黃生有10棟。曾幾何時,黃生名下上萬平方米的物業解決和保障了一些來深建設者的居住難題。如今,深圳可建設用地緊缺,城市要發展,政府亟需土地的二次開發釋放城市昇級的空間,黃生所擁有的這些農民房就成了深圳難以繞過的難題。
『土地改革?沒聽說過,跟我有什麼關系。』黃生在家裡向記者展示著他當初買地的收據。
在黃生看來,這些十數年前其向固戍原村民買地的收據就已充分證明這些地和房子歸屬於他,而不在乎這些房子有沒有那一紙『房產證』。
香港人黃生從上世紀80年代末開始便在固戍買地建房,『從原村民手裡買那種100平方米左右的宅基地,那個時候很便宜,買來便建成房子,先後買了差不多10塊,也就建了10棟房子』,如今,黃生每月僅收租就有幾萬元,維持著衣食無懮的生活。
港人來深建房曾經成就了無數『發家史』,深圳有土地沒錢的原村民和有錢沒房子的香港人結合在一起,在深圳的原村集體土地上蓋起一棟棟民房,後來不限於港人,『外地人』也帶著資本湧入,造就了深圳數以萬計的『農民房』和『違建房』。
不僅原村民建,『外地人』建,在被從農村趕入城市當中失去了土地收入的各個村股份公司也不滿足於原有的經濟模式而開始建『統建樓』,從種地到『種』房子收租,成為各個村搞經濟的常見方式。在通俗的稱謂裡,這些非商品房的房子都被稱為『小產權房』,而在深圳,這類房子大多被稱為『歷史遺留違法建築』。
對於官方而言,當年未曾遏制住的違法建築、加建、搶建在客觀上解決了城市發展中移民人口的住房問題,違建實際上代替或相當於廉租房以及保障房的用途,但時至今日,終於積重難返。
據深圳官方統計,截至2009年底,深圳市農村城市化歷史遺留違法建築總計達37.74萬棟,約4億平方米,約佔深圳市總建築面積的一半。通俗而言的深圳違建一般包括幾種:一是村集體組織在村集體用地上建設的統建樓;二是一戶一棟上原村民超建和加建的房屋,也稱農民房;一般狹隘概念的『小產權房』則屬第三類,即指外來開發商購買村裡的原村集體用地,未經合法報建手續而建設並出售的房屋。
5月25日,深圳土改《方案》獲得批復,深圳土地改革啟動,其中『推進原農村土地確權』的字眼則引起外界對於深圳小產權房將分類確權的猜測。
事實上,深圳早已有了對於『小產權房』分類確權的最權威和明晰的政策文件。2009年5月,深圳通過《深圳市人民代表大會常務委員會關於農村城市化歷史遺留違法建築的處理決定》(以下簡稱《處理決定》),其中對於農村城市化歷史遺留違法建築規定了確認產權、依法拆除或沒收、臨時使用等處理方式,但確認產權的條件、處罰和補收地價款的標准與程序、辦理初始登記的條件與程序等具體辦法尚不明確。
『2009年的這一文件是深圳迄今為止對於違法建築確權和處理最為明確的一個表態。』廣東信榮律師事務所主任、深圳律師協會房地產與建設工程法律專委會委員張茂榮告訴記者,《處理決定》公布後,直到現在,實施辦法和配套措施依然沒有出臺,『沒有實施或實施不順利或是其他原因,反正沒有執行』。這部出臺許久依然沒有進入實施階段的《處理決定》,也讓外界猜測深圳的歷史遺留違建處理遠比想象中復雜。
『違建處理政策發生變化』
『這一《暫行措施》透露出來的信息是,2009年深圳的政策發生了變化。』張茂榮認為,按照以前的辦法,違建確權的標准已經很明確了,按照現在的說法,違建確權的權力實際上給予了村集體。
港人黃生在2009年《處理決定》公布和實施後的違法建築普查和登記工作中,為自己的房產做了登記,他特意拿出登記的回執給記者看,以示其所擁有的房產和那些近幾年搶建和違建的房產不同。在其概念裡,做了登記的房子自然距離『合法』更近一步,甚至在某種程度上已經是『被默認』的合法。
在2009年的《處理決定》中,只有那些存在安全隱患,佔用已征轉國有土地、農田、水源地、公共道路等的違法建築纔需要拆除或沒收,那些經普查記錄符合確認產權條件的,將在處罰和補收地價款後辦理初始登記,核發房地產證。
『現在深圳處理違法建築的這一政策似乎發生了變化。』張茂榮所說的變化是,2012年8月21日深圳出臺的《暫行措施》規定,已納入城市更新、未征轉或未補償、用地手續不全、行為發生在2007年6月30日以前的歷史用地,原農村集體經濟組織繼受單位(即村集體)應作為唯一的土地確權主體。
如《暫行措施》的這一原則——土地確權主體將只能是『村集體』擴大至深圳歷史遺留違法建築的處理上,則意味著小產權房業主如遇房屋征收或更新改造,政府將只和『村集體』來談,業主只能和村集體自行理順經濟權益關系,對業主來說顯然是個不利的消息。
深圳市規劃國土委主任王幼鵬在《暫行措施》發布會上表示,這些歷史用地的實際佔有人可能包括原農村集體經濟組織繼受單位、原村民及非原村民等,甚至已經過多次轉手,但既然處置用地屬於未簽訂征(轉)地協議或已簽訂征(轉)地協議但未進行補償的用地,且用地處置以完善土地征(轉)手續為前提,原農村集體經濟組織繼受單位(即村集體)就應作為唯一的土地確權主體。
『村裡很多地名義上都是原村民的,但實際上中間轉手買賣的很多。』南山區某城中村村股份公司董事長告訴記者:『在上世紀90年代,港人來村裡買地都說是村裡某某的兄弟姐妹,然後出錢建房再分配部分給他,這麼多年又不斷地轉賣和交易,有些村裡也說不清楚。』
《暫行措施》釋放的信號就是,『只允許政府與集體對話,不認可違法建築的各種業主』,綜合開發商研究院旅游與房地產研究中心主任宋丁認為,政府是在『試水』這一政策,這樣纔能理順關系,纔有對話的主體,纔能讓舊改項目盡早落實,也纔能實現土地的二次開發。
深圳市城市更新辦副主任譚權透露,《暫行措施》這一原則背後的邏輯是:通過利益均享的方式來推進土地確權工作。但這一文件是一個暫行措施,是否會擴大范圍要看深圳城市更新進展情況和深圳全市土地確權工作的進度。
現實中卻可以看到這一『邏輯』已經在采用。在深圳南山區蛇口漁業一村,開發商與村股份合作公司合作舊改,開發商向商品房業主和『私房』業主分別開出拆遷補償條件,而當初購買『集資房』的小業主和外來購買擁有土地的大業主則沒有太多話語權。
『深圳違建處理的政策發生了變化。』張茂榮認為,按照以前的辦法,違建確權的標准已經很明確了,按照現在的說法,違建確權的權利實際上給予了村集體。