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改革開放以來,深圳歷經7次機構改革,4次行政審批改革,歷次改革的基本目標都是精兵簡政。
大部制改革既從宏觀上重點理清政府、市場、社會的邊界,又從微觀上改革行政審批制度,大力推進政府職能轉變,強化服務質量。
大部制改革下一步,是放權給基層、放權給市場、放權給社會,把重點放在提高行政效能和提
深圳市民中心,一座沒有牆的政府大樓,在全國282個地級以上市政府大樓中獨樹一幟。在其B區一層南部,是5114平方米的行政服務大廳。
2009年7月的最後一天,深圳在全國率先啟動地方大部制改革。此後3年,一系列石破天驚的動作,引起國內矚目,行政服務大廳裡的市直部門一下子從46個減為31個,原本寬敞的大廳在減少了近1/3單位後,顯得更加明亮了。
市民中心大廳辦公人員這幾年少不了搬來搬去,這種挪動現象擴展至深圳各個區級機關。不久,大部制改革將向全省推廣,國內很多省市也開始躍躍欲試。
在『政府放權、社會參與』已成官民共識的情況下,下一步,深圳大部制改革將怎麼走?
精兵簡政
猶記得2010年1月6日,省委書記汪洋在參加省委十屆六次全會深圳組討論時,給深圳拋出了『三問』:而立之年,深圳立起了什麼?迎接30年,深圳要做什麼?未來30年,深圳要乾什麼?
深圳市委書記王榮給出答案:『深圳首先要先行先試當好示范,還要勇於創新彰顯個性』,『特區要繼續為全國改革「闖」盲區、破「難區」、趟「雷區」』。
爾時,被稱為深圳歷史上最大規模的政府機構大部制改革已經啟幕半年。此後,深圳努力做好改革先鋒。歷經3年,政府46個工作部門減少到31個,共減少15個,精簡幅度達到1/3,大大低於中央規定大城市為40個左右的機構限額。深圳還在區一級進行改革,在福田、羅湖、南山、鹽田等區組建文化體育局,與區委宣傳部合署辦公,不再保留文化局、體育局。
統計顯示,大部制改革至今,深圳共取消、調整、轉移284項職責及行政審批事項,其中,取消和調整行政審批事項194項,佔當時623項的31%。與此同時,取消、調整和轉移部門承擔的一些評比表彰、統計考核、宣傳培訓、辦展辦會等90項事務性職責。
改革開放以來,中國先後進行過5次大的行政管理體制改革。敢為改革風氣之先的深圳,歷經7次機構改革,4次行政審批改革,政府效率始終領國內之先。歷次改革的基本目標都是精兵簡政,本輪大部制改革同樣如此。
觀察此輪深圳大部制改革,重點從工作銜接機制上入手,理順『委』、『局』間的運作機制:將主要承擔制定政策、規劃、標准等職能,並監督執行的大部門稱為『委』;將主要承擔執行和監督職能的機構稱為『局』;適度將決策權、執行權、監督權分開,被人們稱為『行政三分制』,使權力相互制約、相互協調,從而達到防止公職人員濫用權力的目的,提高行政效率。
一場大部制改革,讓特區的改革者們成為改革對象。2009年,深圳市人大常委會正式任命16名部門正職,此後,56名乾部被任命,有139個處級乾部、199個科級乾部及492個編內人員重新安置。
各層公務人員大調動,影響了仕途昇遷,也改變了公務人員的從政觀念,服務型政府需要的服務理念進一步強化。
向『深水區』涉進
深圳是改革開放前沿,『深圳特區成立之初在職能定位上有特別之處,但也未能擺脫傳統體制的束縛,漸漸與非特區產生「同質化」。』國家發改委經濟研究所常修澤教授稱。這導致政府經濟調節越位、市場監管缺位、社會管理錯位、公共服務不到位等問題。
深圳市改革辦相關負責人稱,這次大部制改革並不是簡單地對部門機構進行拆分,而是緊緊抓住政府職能轉變這個核心,按照新形勢、新要求,既從宏觀上重點理清政府、市場、社會的邊界,又從微觀上改革行政審批制度,大力推進政府職能轉變,強化服務質量。
回溯深圳大部制改革,會發現不單是掛一個牌子那麼簡單。在加強產業管理方面,改革前,深圳涉及產業管理的部門較多,資源分散,多頭管理,聚合度不高。此次改革在統籌發展和產業能力提昇上取得了突破,增強了決策的有效性;在加強城市建設和管理方面,在城市總體規劃和土地利用規劃之間,交通運輸管理、園林綠化管理的關系進一步理順。比如,新成立的交通運輸委,統籌負責特區內外交通規劃設計、建設、管養、執法以及運輸管理,城管部門的職能統一納入了林業和園林建設等。
3年來,深圳大部制改革不斷向『深水區』涉進,也在不斷糾偏。科工貿信委的短暫生命就體現出大部制改革的長期性和靈活性。
2012年2月10日,成立不足3年的深圳市原科工貿信委低調摘牌,其各項職能被分拆兩委。深圳市政府提交市人大審議的報告顯示,2009年大部制改革後,深圳市科工貿信委職責范圍涉及科技、經貿、工業、信息化等多個領域,『實際工作中難免重此弱彼』。新設市科技創新委員會,有利於集中精力抓好自主創新工作。
『催化劑』
出現科工貿信委這樣的『巨無霸』部門,其實是多年來『大包大攬』行政管理機制帶來的後果。
中國體改研究會副會長黃挺曾表示,多年來,我國的行政體制改革沒有很好地解決集權和分權的問題,在權力下放的過程中,經常陷入一放就活、一活就亂、一亂就收的『怪圈』。
大部制改革3年後,中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋日前指出,廣東要推進『大部制』改革,不是單純機構合並的『物理變化』,而是切實轉變政府職能、建立適合市場經濟要求的現代行政體制,實現『化學變化』。
深圳下一輪改革的催化劑在哪裡?深圳市改革辦公室副主任胡恆芳表示,過去十分重視減少了多少部門、減少了多少審批事項這兩項指標,大部制改革下一步,則要把著重點放在提高行政效能和提供人性化服務上。
『例如把1個月的審批過程縮短成10天,把一般服務人性化。』胡恆芳舉例說,最近啟動的商事登記改革就是這一改革方向的重要嘗試,『明確市場與政府的邊界,讓企業釋放出更大的活力』。
『大部制改革並非越大越好,要想深挖大部制優點,就一定要放權給社會,實現社會共治。』深圳市市場監督管理局(知識產權局)黨組書記、局長徐友軍認為,『過去政府什麼都乾、什麼都不信。老是不放權,就不可能實現社會的規范和自律。該給的就得給。』
政府放權形成改革共識。放權給基層、放權給市場、放權給社會,是深圳大部制改革下一步的重要方向,成為大部制改革化學反應的催化劑。
『簡單地說就是「還權於基層,讓渡於社會」。』胡恆芳總結道,深圳要在轉變政府職能、提高公共服務的水平上下工夫,『以後政府只管大規劃、大決策,重服務、輕審批。』
最終改革的旨歸,是建立『大社會、小政府』形態。
『「小政府」的小,有兩層含義:一是相對於社會公共事務而言,政府的管理范圍應逐步縮小;一是相對於過去什麼都管、集所有職能於一身的龐大行政部門而言,也應逐漸縮小。』國家行政學院科研部主任許耀桐這樣解釋。他說,從更深刻的層次講,大部制改革是政治體制改革的一部分,牽一發而動全身,在改革和執行的過程中,發現問題一定要及時反饋、及時修正。
放出部分職能
提高市場監管效能
-一線故事
2009年,小吳從廣州大學畢業後來到深圳寶安。當年大部制改革之後,他成為新成立的市場安全監督管理部門一名基層工作人員。
大部制改革,將原來負責食品質量安全監管工作的農業、質監、工商、衛生4個部門,減少為農業、市場監管兩個部門,實現了除食用農產品之外的食品生產、流通和餐飲消費環節的統一監管。
此後,市場安全監督管理局趕上了食品安全問題高峰時期,接二連三的事件讓小吳和所在部門緊繃神經,隨時待命。
今年,深圳再出動作,將食用農產品質量安全監管職能劃入市場監管部門,由市場監管局負責食品質量安全的全鏈條監管。此外,還加掛了『市知識產權局』的牌子。此舉將徹底解決食品質量安全監管領域存在的多頭管理、職責交叉等問題。
小吳和同事們更關心的是人員結構調整和工作職責確定,這與市場安全監督管理局黨委書記、局長徐友軍不謀而合。經過調研,徐友軍認為,可以利用大部制優勢,多做些體制機制上的改善。
先是放權,讓部門騰出精力,並做體制機制創新,讓最少的人力資源達到最大效果。
徐友軍介紹,市場監督管理局由7個部門組成,對接上級中央和省裡的部門有8個。大部制改革剛開始的時候,7個部門開始只熟悉自己的部門,內部機構設置時,只設19個處,3年運作以後,現在不突破19個處的數目,但要重新組合,提高效率。
怎樣重新排列?徐友軍稱,改革原計劃中,市、區、街道三級機構規模呈棗弧形,把分局做大,市局和所上下兩機構小一點。但現在是金字塔式,基層分所最大,市局機關不動,分局力量下沈。
鹽田區市場監督管理分局則將公務員下沈到基層分所,將更多人力投放到街道一線,精簡了機關科室。分局一層主要是辦公室、法制、監察、人事等,業務性職能全部分到所裡。
徐友軍稱,接下來要著力解決幾個問題。
一是基層工作責任邊界的認定。現在職能劃分還是粗線條的。以小吳所在的工商所為例,改革後,基層所沒有增加人手,但職能任務量增加了,執法、文案等工作都要做。工商部門執法人員稍有不慎會有失職、瀆職甚至違法情況,小吳希望有更好的職能定位和工作量劃分。怎麼做、做多少纔算是工作到位?『要嘗試改革,職工完成當天分配的工作量就不應該追究,引入合理的追責機制。』徐友軍說。
二是轉變職能和社會共治。徐友軍介紹,大部制改革後,市場安全監管部門裁了15個處,工作量很大,特別累人。『是因為人手不夠嗎?其實是沒有深層次研究。我們有17項職能,之所以累,是因為我們全乾都乾,沒有分配一些職能給社會。』
『需要邁出第一步。』徐友軍稱,目前依然對中介、行業組織等不放心。『中介、行業組織、社會組織等確有不完善之處,但不得不放出去,關鍵是確定如何放權。現在商事登記制度改革要破這個題。但是,那些政府必須做的,再累也要做。』
放權之後的下一步,則是思考監管流程如何更加科學合理。比如,在生產流通餐飲等環節,如何打通程序、節約人力資源,利用大部制優勢減少內耗。目前考慮的則是建立雙向追溯機制,讓生產商、銷售商等各個環節相互監督。
撰文:南方日報記者李榮華張仁望
統籌:南方日報記者呂冰冰張瑋