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不久前,一些媒體曾對樟木頭的負債問題提出疑問,報道稱鎮政府收不抵債而瀕臨破產。圖為樟木頭鎮。
今年來,東莞鎮街負債問題一直受到各方廣泛關注。3月份,官方披露的消息稱,全市32個鎮街中負債率亮紅燈的有5個,亮黃燈的有10個,形勢嚴峻。
接近年底,針對鎮街負債的工作審核也已全面鋪開。此前,東莞市財政局在對市政協提案的答復中稱,目前東莞鎮街盲目舉債和債務規模不斷膨脹的勢頭基本得到控制。但與年初相比,鎮街的『家底子』有沒有新的變化?近日,市財政局向本報透露,按照財政部關於政府性債務的統計口徑,東莞政府性債務率超過150%的鎮街依舊為5個。
為基礎設施建設而舉債
今年『兩會』期間,由東莞市政協常委、市金融工作局局長葉浩鵬牽頭,提出了《關於加強對鎮街債務風險進行分類管理的建議》的提案。葉浩鵬說,『當前,我市部分鎮街存在資產負債不匹配、債務餘額超越可支配財力的現象。』葉浩鵬認為,鎮街負債率高企主要有幾方面的原因:一是成本核算意識相對薄弱。部分鎮街發展經濟的力度大,但『產出效率』則考慮得較少;二是發展基礎設施力度偏快,容易導致重復建設、擴大投資規模等問題的出現;三是部分鎮街切實改善民生福利的初衷雖好,但這些具有剛性增長的支出存在超出本級財政承受能力的風險;四是隱性地方政府債務行為依然存在;鎮街所屬的實業發展總公司、水務公司、資產管理公司等雖暫未被認定為地方投融資平臺公司,但不少鎮街通過該類公司從銀行獲得貸款,並用於鎮街的規劃建設、基礎設施等其他支出,已構成隱性地方政府債務。
市財政局同樣分析稱,這些鎮既有經濟欠發達鎮,也有經濟發展屬於中檔的鎮街。這些鎮街在政府性債務方面呈現出3個共同之處:一是用於公共基礎設施建設的支出規模大,超出當期財政收入,而資金缺口往往通過舉債解決,造成了債務規模過大;二是債務餘額大,總財務成本相對較高,加大了財政支出負擔;三是對基礎設施建設投入較大。
葉浩鵬說,綜合上述情況,敦促鎮街嚴格控制債務風險、切實落實自身地方債務的消化工作已成當務之急。作為東莞市經濟基礎的鎮街一旦發生債務風險,會對東莞市的社會、經濟產生巨大負面後果,導致基層政權信用缺失。因此有必要盡快建立對鎮街負債進行風險管理的機制。
『借新還舊』控制債務風險
實際上,早在今年3月7日,東莞市委、市政府就出臺《關於加強鎮村集體經濟管理問題的通知》(以下簡稱《通知》),明確為加強債務監管,鎮街貸款必須報市政府審批同意。
盡管部分鎮街負債依舊高企,但市財政局認為一些好轉的跡象已出現。目前,該局共收到20個鎮街的2012年度政府性債務計劃,並全部完成審核。從數據上看,鎮街政府性債務規模處於下降趨勢,鎮街政府性債務規模不斷膨脹的勢頭得到初步扭轉;債務率總體水平遠低於150%風險警戒線,債務風險處於可控范圍。
市財政局在審核鎮街上報的年度債務計劃時發現,隨著對債務風險認識的提高,各鎮街基本上都采取了『償還一部分、續貸一部分』的辦法,穩步消化存量債務,積極減債。為了合理平衡年度之間償還債務的規模,保證鎮街財政的平穩運轉,對於年度到期的債務,大部分作了續貸處理,續貸較多。
洪梅鎮副鎮長譚政居說,目前洪梅鎮村組債務29.2%,債務比較高,但其中大部分是內部債務,銀行貸款並不多。欠債是洪梅鎮一直以來經濟發展情況造成的。下一步,洪梅將進行經濟綜合改革,推動減債增收,從而做到收支平衡。
分類指導鎮街資產負債
在對規范鎮街負債行為的約束方面,除鎮街舉債需嚴格執行市政府備案制度外,舉債鎮街還需定期向市政府報告控制債務風險和清還債務的計劃,結合自身實際按計劃逐步消化地方政府債務。
葉浩鵬曾以政協委員的身份建議,制定規范鎮街負債行為的約束和考核機制。舉債鎮街需定期向市政府報告控制債務風險和清還債務的計劃,結合自身實際按計劃逐步消化地方政府債務。這一建議已經被市政府采納。
具體是指,建立以負債率、債務率和償債率為重點的債務風險指標體系,對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估。負債率(政府性債務餘額/地區生產總值)不得超過10%-15%,債務率(政府性債務餘額/當年可支配財力)不得超過100%-120%,償債率(當年償還政府性債務本息額/當年可支配財力)不得超過15%-20%。以上監測指標按年考核,若3個債務監測指標中有1個指標達到或超出警戒線,該鎮街不得再增加新的政府性債務。
記者則進一步了解到,東莞市還建立起對各鎮街資產負債進行分類指導的機制,也就是說,負債率高的鎮街要『開源節流』,特別是要根據自身的承受能力嚴格控制涉及面較廣的福利開支,妥善制定量入為出、清還債務的計劃,逐步降低負債率。達到收支平衡的鎮街,在審慎理財、充分考慮投入產出的原則下,可以適當負債、加強管理。有較大富餘資金的鎮街可考慮通過專業的投資或信托公司等拓展保值、增值的理財渠道,將富餘資金轉化為全市建設資金。
銀行給鎮街貸款利率很優惠
記者了解到,鎮一級政府的負債主要由三部分構成:一是通過銀行借款產生的負債;二是向上級財政借款產生的負債,包括通過信托公司向財政借錢負債;三是如工程款和征地款這類應付而未付的款項造成的負債。這三部分中,主要負債還是因為向銀行借款產生的。銀行目前對鎮街借款一般都會持比較謹慎的態度,對於負債率較高的鎮街,不是特別優質的或預期回報可見的項目,一般都不會放貸,但有的鎮街即使負債率高企,但如果項目很好,會為鎮街帶來不菲的財政收入,銀行一樣願意介入。
不過,在個別鎮街還在為負債頭疼的同時,另外一些財政收入穩定,支出項目合理的鎮街都不願意輕易向銀行借貸。銀行一般給鎮級政府借貸的利率都比較優惠,基本都是參照人民銀行的基准利率,絕大多數情況下都不會上浮利率,甚至還有下浮或其他優惠。而一些在銀行借貸到期還款的鎮街,因為負債過高,無法立即或一次性償還,也都通過市裡積極與銀行協調,放長還款年限,以時間換空間。
-專家
評估風險勿迷信負債率
中山大學(嶺南學院)財政稅務系主任林江教授
林江認為,最近數年,東莞都在著力改善投資環境,從狹義來講,打造投資環境意味著建設公路、橋梁等基礎設施建設,由於契合上級政府引進三重項目的政策導向,這類項目往往爭議不大,上馬容易,基本上能夠得到開綠燈。但錢從何處來是個問題,為此,部分鎮街選擇舉債投資項目,客觀上促成基礎設施建設投入大成為東莞高負債率鎮街的共同特征。
就目前而言,國內尚沒有一個評估財政風險的科學監測體系。不過可以明確的是,負債率的高低不能完全反映鎮街的財政風險水平。以一個負債率超過150%的鎮街為例,倘若其有著比較穩定的還債基礎或能力,如能夠通過舉新債帶來優質項目投資當地,然後通過一段時間的努力將新舊債務一起還清,這樣高負債率的鎮街財政當然不存在高風險。上世紀90年代,地方政府舉債建設高速公路便是生動的案例。
他說,評估一個鎮街的財政風險,除了要考量負債率一個指標以外,還要配套其他風險評估體系,包括對該鎮街未來發展走勢的預判、現有基礎的鑒定、過去的成績考量等都應該成為評估的參考。
策劃:南小渭統籌:彭子英
采寫:南方日報記者黃少宏
彭子英盧真偉