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中國法學會立法學研究會第三屆學術年會前不久在廈門大學舉行。
作爲中國法學會主管的重要專業研究會,立法學研究會自2010年成立以來,廣泛團結全國與立法有關的理論工作者和實務工作者,緊緊圍繞國家和地方立法工作,深入開展理論與實踐相結合的研究工作,就中國特色社會主義法律體系的形成、立法民主化科學化和法制統一性等重要議題發表了一系列重要成果,提出了理性務實、富於建設性的政策建言,爲推進我國立法學理論研究起到了積極作用。
爲進一步貫徹黨的十八大“推進科學立法”“完善中國特色社會主義法律體系,加強重點領域立法”的精神,年會上,國內立法學界有影響力的研究者和部分實務部門的立法專家就“五年立法規劃專家建議稿”提出意見和建議,並就地方立法經驗以及立法理念、思路和原則等進行了充分討論和交流。
本版今天特刊登部分專家學者在會上的發言。
繼續解放思想創新立法思維十屆全國人大法律委員會主任委員中國法學會立法學研究會顧問楊景宇
理論聯繫實際歷來是我們研究解決問題的一條基本原則、根本路徑。大家圍繞未來五年國家“立法規劃建議”和地方立法的實踐與理念兩個主題,從理論與實踐的結合上進行探討,暢所欲言,各抒己見,發表了許多很好的意見。受到同志們的啓發,我也講幾點看法。
一、立法要從實際出發。編制五年立法規劃當然也只有從實際出發,增強規劃的科學性和可行性,才能更好地發揮它對立法活動應有的指導作用。
立法學研究會提出五年立法規劃建議,是向下一屆全國人大常委會提建議。這樣定位就要找準角度,就是:從我國改革開放和現代化建設的新形勢新任務出發,針對我們在前進中遇到的新問題新挑戰,以我們正在做的事情爲中心,在中國特色社會主義法律體系形成的基礎上,側重從立法理論、理念的角度提出建議。
基於這樣一個看法,我認爲我們的建議不必求全,我想從拓寬和創新立法思路考慮,提出這樣幾點建議:
一是改變以往立法規劃主要以有權部門提出的立法項目爲基礎“拼盤子”的做法,發揮全國人大常委會對立法工作的主導作用,根據黨中央的戰略部署,把立法重點放在對經濟社會發展有重大影響的項目上。比如,爲了保證憲法確立的制度和原則得到落實,建立健全憲法實施監督制度;按照依法保護財產權的原則,對土地管理法作實質性的修改;完善化解社會矛盾機制,制定結社法、行業協會法;如此等等。
二是對一些重點領域的法律進行整合,以增強有關法律制度的系統性、整體性。比如,在民事單行法律已經齊備的基礎上,抓緊制定民法典;在環境保護單行法律已經齊備的基礎上,適時制定環境保護法典;隨着外商投資日益多樣化,可以考慮廢止三個外商投資企業法(合資、合作、獨資),借鑑國際慣例,制定外國投資法;如此等等。
三是創新立法思維,明確解決深層次的社會矛盾,要靠系統性、整體性的法律制度,而不是出現一個突出問題就制定一個法律所能奏效的。比如,從法律上制度上把黨的十八大關於“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係”的論斷落到實處,就不是制定一個法律就能解決的問題,而是需要貫穿於全部規範市場經濟活動法律中的一條原則;反對腐敗,不僅需要有若干相互配套的法律,而且有關法律都要對行使權力的制約和監督制度作出操作性強的規定,決不是制定一個反腐敗法就能解決的問題;如此等等。
二、正確處理立法與改革的關係,既是我國新時期立法的特點,又是難點。處理好這個關係不容易。中央立法如此,地方立法同樣如此。這是因爲,法律法規的特點是“定”,是在矛盾的焦點上劃槓槓,一旦規定下來,全社會都要一體遵守。改革的特點是“變”,是突破原有的體制和規則。用特點是“定”的法律法規去適應特點是“變”的改革要求,難度是很大的。
怎樣解決這個難題?有人認爲,要大膽改革,就要敢於突破“法律框框”,甚至敢於突破“憲法框框”。這種看法是不對的。如果這個人認爲這個法要突破,那個人認爲那個法要突破,誰想怎麼幹就怎麼幹,以憲法爲核心的社會主義法制的尊嚴和權威就會蕩然無存。總結實踐經驗,成功的做法主要是這樣幾條:
一是一般來說,凡是新的重大問題、重要改革,要立法,必須先有羣衆性的探索、試驗,即社會實踐檢驗的階段。在這個基礎上,經過對各種典型、各種經驗的比較研究,全面權衡利弊,才能制定法律法規。這是立法的一般性經驗,也可以說是規律。
二是新時期的立法要把握我國經濟社會發展的階段性特徵,妥善處理法律法規的穩定性與變動性、現實性與前瞻性、原則性與可行性的關係。具體的做法是:實踐經驗比較成熟的,加以深化、細化,作出具體規定;實踐經驗尚不成熟、又需要作規定的,作出原則規定,爲進一步改革留下空間;缺乏實踐經驗,各方面意見又不一致的,暫不作規定,待條件成熟時再作規定。
三是如果實踐證明現行法律法規的有些規定已經不能適應形勢的變化、成爲改革的障礙,那就及時經過法定程序予以修改或者廢止。
三、改革是一場革命,適應改革要求的立法也是一場革命。要革命,就會有阻力,就需要衝破阻力。
阻力是什麼?我體會,現在我們在立法工作中遇到的阻力與改革開放初期是有所不同的。當初的阻力主要是思想上的僵化和舊體制的桎梏。現在,不能說這些問題都不存在了,但有變化。講觀念障礙,我看已經主要不是思想僵化,而是隨着社會關係和社會利益格局的深刻變化,思想倒是相當活躍,不論遇到什麼實質性的問題,總有不同意見,有時甚至是尖銳對立的不同意見,吵起來沒個完。講體制障礙,我看已經主要不是原有體制的束縛,而是對現行體制要不要繼續改革。如果這樣的判斷能成立的話,我以爲當前不論改革的阻力,還是立法的阻力,主要來源於權力結構內部。尤其值得我們警惕的是權力與資本結盟,形成既得利益階層,他們自覺或者不自覺地阻礙改革,目的就在於固化既得利益。在新的形勢下,落實黨的十八大精神,克服阻力,做好立法工作,我提三條建議:
第一,繼續解放思想,勇於開拓創新,特別是要勇於突破試圖固化既得權力利益的阻力。
第二,堅持科學立法、民主立法,拓展人民有序參與立法途徑。當前我們在立法中遇到的諸多矛盾和問題,大量的屬於人民內部矛盾,說到底是反映不同利益訴求的不同意見之間的碰撞。民主的過程就是反映不同利益訴求的不同意見之間博弈的過程。只有嚴格依法辦事,在制度化、規範化、程序化的體制內充分發揚民主,經過不同意見博弈,擺事實講道理,集衆思廣衆益,才能找到人民共同利益與不同羣體特殊利益的恰當結合點,維護人民共同利益,兼顧不同羣體特殊利益,從而有效化解社會矛盾,促進社會和諧,維護穩定大局。
第三,法律法規在賦予有關國家機關一定權力的同時,必須規定其相應的責任,規範、制約、監督權力的行使。爲了從源頭上、制度上預防和遏制腐敗,立法又要體現權力與責任緊密掛鉤、權力與利益徹底脫鉤的原則,決不允許爭權而不負責,更不允許利用權力“尋租”。“公權”是不能營利的,這是一條法律原則,也是一條政治原則。
把握立法思想人大主導立法中國法學會立法學研究會會長張春生
這次年會的一個重要內容是以黨的十八大精神爲指導,研究下一個五年立法建議稿。爲了搞好立法建議,會前我們根據有關各方的意見,提出了一個建議草稿,完全是爲了拋磚引玉,引出大家的好見解、好主意。會上,大家發言熱烈,提出了不少很有價值的意見,給了我們很大啓發,打開了眼界,拓展了思路,促使我們重新更深入地考慮這個問題。
一個問題是如何恰當地把握立法思想。立法規劃對立法工作有積極的指導作用。但是,立法規劃與立法指導思想密切相關。是單純從完善法律體系出發,是爲立法而立法,還是從實際出發,爲適應社會需求而立法?恐怕應當以後者爲遵循,不能脫離實際去構築體系,這是三十多年的立法實踐經驗證明了的。
民法的制定過程,就是一個典型案例。1979年11月3日,民法起草小組成立,集中國家民法精英“大兵團作戰”。到1980年7月18日,民法典試擬稿寫了出來,共四十二章五百三十多個條文。不久,又搞出了第二稿、第三稿。從試擬稿的內容看,基本上是對傳統經濟體制的描述,也移植了一些外國規定。當時國家已經啓動了經濟改革,試擬稿的內容不但迴應不上改革的現實(包括承包、租賃、國有企業自主權等),也很難適應改革的前景(諸如計劃經濟還是市場經濟、個人能否擁有生產資料、對財產權要否平等保護、要否建立知識產權制度等)。這些問題,只能在改革的進程中逐步探索解決。改革思路不確定,按舊制度寫,會妨礙改革;簡單照搬外國,難以行得通。因此,從1982年5月起,民事立法採取新的思路,先單行法而後法典,俗稱“先零售再批發”。這樣做,一是能適應改革發展的實際需要,二是能爲制定民法典積累條件。實踐已經作出回答,這是一個成功的立法思路。倘若單純地構築民法典,到今天民法還有可能是一張白紙。
二是立法建議稿的寫法問題。是搞一個具體的立法項目建議稿,形成一個制定和修改法律的“大拼盤”,還是從法學的角度,在論證的基礎上提出幾個大問題,供立法機關參考。多數同志主張後者,認爲這樣定位比較符合我們研究會的宗旨和任務。這就需要對我們的建議思路作一些調整,提出這樣幾個問題:
一是,當前建設社會主義法治國家所處的歷史方位。中國特色社會主義法律體系的形成,還遠不是法治社會的形成。建設社會主義法治國家是我們的奮鬥目標,這應當堅定不移。同時又要看到,這是一個長期艱鉅的任務,非幾年、十幾年所能實現的。如何從現實形勢和存在的問題出發,從法治理念、立法理論上提出建議。
二是,從黨的十八大“加強重點領域立法”考慮,不貪大、不求全,針對前進中遇到的新問題,提出建議。比如,如何從法律制度上進一步解決一些重大問題,諸如:如何保證憲法的實施,維護憲法的權威;如何處理好政府和市場的關係,從制度上遏制腐敗;如何改善民生,加強資源和環境方面的制度建設;如何從法律制度上處理好改革和立法的關係,等等。當前,法制建設中的一個重要指導思想,是強化人大及其常委會對立法的主導作用,既應包括立法項目的論證,立法決策的主導,也應包括立法中對部門傾向的限制。我們從這樣的思路提出建議,可能會對立法機關有更多的參考價值。
編好立法規劃提高立法質量全國人大常委會法工委國家法室主任許安標
這次會議是一次理論與實踐的對話,精彩紛呈,我重點談以下三方面的認識:
第一,立法規劃的功能和作用的定位問題。2010年中國特色社會主義法律體系形成,經濟政治社會各方面實現了有法可依。從無法可依到有法可依,是法治建設的巨大的歷史性改變,而這場改變只用了30年時間,我們用30年走過了西方資本主義國家二三百年的歷史。我們通過有效組織協調推動立法,加速了法律體系的形成。這其中立法規劃功不可沒,發揮了重要作用,其功能作用主要體現在以下幾點:一是明確了立法的目標任務,除了長遠目標外,每個五年立法規劃還要明確本屆的目標任務,如在法律體系形成過程中,首先是形成社會主義市場經濟法律體系;在五年立法規劃之下,還有年度立法工作計劃,每兩個月有具體安排,各個立法項目還有相應的工作方案。立法規劃爲各立法主體、各方面的立法工作力量積極主動開展工作提供了指引。二是明確了立法的原則、重點和要求,爲立法反映人民的意願,體現經濟社會發展規律,創新立法方式、方法,提高立法質量提供了指導。三是明確了任務分工,要求立法項目做到“組織、時間、人員、進度”四落實制度,對立法進行有效組織落實。
第二,編制立法規劃要處理好法律和其他社會規範的關係。法律並非萬能,實踐中的一些社會問題常常被歸結爲立法問題,這是認識的誤區。編制立法規劃時,內容總是很龐雜,就是因爲把所有的事情都想通過立法來解決。其實,法律並不能解決所有的問題,其作用空間是有限的。編制立法規劃,首先要判斷是不是必須立法,有無其他可替代的手段;其次是不是現在需要立法,區分輕重緩急。立法項目的選擇,要處理好法律與道德的關係;法律與習俗的關係;法律與職業規範的關係;法律與章程的關係。
第三,地方立法成功案例的編寫對總結立法實踐經驗很有意義,與國家層面總結立法工作經驗的思路不謀而合,並且地方立法個案總結還先行了一步,走到了前面。對成功立法個案的總結,立法背景要說明充分,使讀者充分認識該項立法的意義;要充分說明立法面臨的矛盾問題和社會訴求;立法決策過程要充分說明,如建議是如何提出的,是基於何種理由吸收的,爭論的氛圍;立法效果要說到位,解決了什麼問題,起了什麼作用,要有具體的事實。總之,作爲立法案例,應當有細節,具體深入。
健全法律體系完善立法機制中國人民大學法學院教授馮玉軍
在“全面建成小康社會”和“全面推進依法治國”的偉大實踐中,中國特色社會主義法律體系和立法機制的不斷完善與發展,是重要的組成部分,也是法學理論研究者和立法工作者的光榮職責。這其中,法律體系的完善是實體目標,立法機制的完善是實現這一目標的必要手段。
法律體系的完善包括修改現有法律和制定新法律。要積極制定重大行政決策程序條例、公務(公職)人員財產申報法、國家機關編制法、村民自治法、政務公開法,修改立法法、選舉法等,對公民的基本權利義務和憲法相關法進行系統而科學地規定。
在部門法領域,民法部門的重點是制定人格權法,將民法通則修改爲民法總則;商法部門的重點是整合個人獨資企業法、合夥企業法、公司法三部企業組織法;行政法部門的重點是制定行政組織法、公務經費監管法等;經濟法部門的重點是制定外商投資企業法、境外投資者管理法等;環境資源法部門的重點是制定自然保護區法、自然遺產法等;社會法部門的重點是制定社會救助法、慈善法、反家庭暴力法等;刑法部門的重點是貫徹寬嚴相濟的刑事政策,進一步修改完善刑法;民事程序法部門的重點是調整民事訴訟法體系;刑事程序法部門的重點是修改完善現行的刑事訴訟基本原則等。
在後體系時代,完善立法機制有如下幾項工作必須儘快着手進行:
第一,要進一步完善全國人大立法制度,處理好全國人大立法與常委會立法的關係。當前的國家權力機關立法主要是常委會立法。而在地方立法的層面,省一級人大及其常委會的立法之間的關係就顯得更加明顯,多年來幾乎沒有一部地方法規是由省級人大制定,而幾乎全部是由省級人大常委會制定的。今後需要採取更切實措施,解決人大立法權的虛化問題。
第二,要進一步處理好人大立法和政府立法、中央立法和地方立法的關係,優化行政立法和地方立法的創制程序。相較於基本法律,行政立法和地方立法在數量和規模上具有明顯優勢,行政立法主導和地方立法快速發展也是改革開放以來立法工作的基本特點。因此,加強對行政立法、地方立法的合憲性、合法性的法律監督是完善立法機制的重要任務。
第三,隨着中國特色社會主義法律體系的形成,“有法可依”的問題得到解決,法律規範的數量大幅增加,法律規範之間的衝突卻日趨嚴重。儘管近年來已經對法律、行政法規和規章進行過幾次全面清理和專項清理,但是由於各種原因,配套法規是完善法律體系的薄弱環節,法律衝突問題並未得到根本解決,應在全國人大和國務院的統一部署下,對國務院或地方國家機關爲執行法律法規而制定的實施性法規進行全面清理。
第四,完善法律體系,並不都是通過法律的廢改立實現的。法律解釋是實現法律的穩定性和社會關係的變動性之間平衡的一個重要手段。所以,要進一步完善法律解釋,保證法律和政策的長期性、穩定性和極大的權威,使它們不以領導人的改變而改變,不以領導人注意力的改變而改變,實現社會變動與法律穩定的平衡,保持國家法制統一。
第五,堅持社會主義法制統一的憲法原則,即:一切法的規範不得與憲法相牴觸;下位法不得牴觸上位法,其他規範性文件不得牴觸法律、法規、規章;同位法之間不得相互牴觸。在實際的立法工作中,在明確中央有關權限的同時,爲地方實施法律儘可能留下清晰的、合理的空間。
加強地方立法完善立法程序廈門大學法學院教授宋方青
地方立法是我國地方法制建設的重要組成部分。我國地方立法在保證憲法、法律和行政法規在本行政區域的有效實施、彌補中國立法之足以及解決本地方特殊問題等起着重要的作用。其中有許多的經驗需要我們總結與推廣,也有不少的問題需要我們加以分析和研究。在總結我國地方立法所取得成就的同時,我們會發現如何處理好地方立法與中央立法的關係、地方立法與黨的領導的關係、地方立法數量與質量的關係、地方立法與公衆的關係、地方立法形式與內容的關係、地方立法與改革開放的關係等一直是人們所探討並試圖解決但仍存諸多困境、未能有效解決的問題。這有諸多的原由,既有體制、機制的問題,也有歷史、文化的原因,還有觀念的問題,但我們必須注意到其中有些問題是兩難的問題。對於地方立法我們寄予了過多的期待,其實有些問題並不是立法的問題,立法也難以承擔重負。面對理想與現實的差距,我們既要從理想來設計制度,又要從現實出發來追求理想,在這個過程中儘可能地使立法的制度設計與運作趨近理想的狀態。
就當下中國地方立法的現狀,地方立法權的配置與運作、地方立法的理念與價值、地方立法程序的構建與完善、地方立法技術的使用與改進等問題當爲重點探討和解決的問題。
一、分權與控權:地方立法權的配置與運作。依照我國憲法、地方組織法與立法法的規定,地方立法權實際上已被確立並逐漸擴大,這不僅表現在地方立法的主體越來越多,還表現在地方立法的權限也越來越大。與此同時,也就要求地方立法權力配置與運作的法制化與和科學化。中央應充分發揮地方的自主性,適度分權,但同時也應注意控權;地方立法主體在立法過程中也應把握立法權界,在自主立法的同時注意維護國家法制的統一。
二、公平與公正:地方立法的理念與價值。立法的價值訴求往往被簡化爲正義,正義首先必然體現爲一種精神上的態度,其次還必須化約爲公正的體制,必須有公正的體制作爲載體,而分配正義和矯正正義都是其應有的內容。對立法來說,最關鍵是要力求實現分配正義。分配正義主要關注的是在社會成員或羣體成員之間進行權利、權力、義務和責任配置的問題。基於地方立法中種種分配不公的現象,實現立法公平也就成爲當前和今後相當一段時期內我國地方立法必須注重的問題。
三、民主與科學:地方立法程序的構建與完善。程序正義乃實體正義之母,建構公正的立法程序對於立法公平具有至關重要的意義。而要規範立法行爲、抑制立法的恣意、提高立法質量,民主、科學與效率應是設置立法程序的原則與目標。我國地方立法越來越重視立法程序的設置和規範,並形成了一套行之有效的做法和經驗,但民主化與科學化的程度仍然有限。公衆參與是現代立法制度所追求的合法性、民主性與科學性的集中體現,也是推動善治和社會發展的理性選擇。當下的中國正處於轉型時期,單一的、同質化的利益格局已被打破,多元交錯利益結構的形成使得公衆參與地方立法的程序建構與完善具有了必要性和緊迫性。
四、恰切與精準:地方立法技術的使用與改進。立法既是一門科學,也是一門藝術,但它不同於一般的科學認識,也不同於普通的價值判斷以及以塑造生動具體的感性形象爲特徵的審美活動,而是體現了認知、評價和審美三種活動的有機統一。要達之,對於地方立法來說,關鍵是使其結構與語言能恰切地展現主體善的目的性與客觀事物真的規律性而易於爲人們所接受或被人們所樂於接受。我國地方立法經過多年的實踐,已經探索出了一些比較科學的立法技術,但總體來看,要實現規範性文件的結構美與語言美還須努力。地方立法的文本結構不能是以大而全爲美,而應以精細爲美。立法的語言應當精確,避免使用模糊語言。
本組稿件由本報記者陳麗平編輯整理