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“把權力關進制度的籠子裏。”2013年1月22日,中共中央總書記習近平在十八屆中央紀委二次全會上說出此話後,引起輿論一片沸騰。《人民日報》發表評論員文章說:“反腐敗的過程,既是查辦案件的過程,更是制度建設的過程,特別是對權力的制約乃至制衡的過程。正所謂,揚湯止沸,不如釜底抽薪。這當是今天我們反腐攻堅最大着力點。”這是因習近平再次談及“權力”而得到輿論的熱烈迴應。
回溯近年來中央領導人的講話不難發現,伴隨着黨的反腐鬥爭之路,黨的權力觀也在與時俱進。
權力觀源自反腐敗
“黨不是一開始就講權力觀問題的。回看以前領導人的講話,都是從腐敗問題來講權力問題。隨着深化經濟體制改革,建立社會主義市場經濟體制,我們的生活發生了迅速的變化,黨內幹部的腐敗現象開始突出起來,這就爲黨提出了針對領導幹部權力的問題。”中央黨校黨建教研部教授蔡霞告訴記者。
對於經濟犯罪問題,在上世紀80年代,鄧小平便對黨內有諸多警示。1986年1月17日,鄧小平在中共中央政治局常委會上說:“經濟建設這一手我們搞得相當有成績,形勢喜人,這是我們國家的成功。但風氣如果壞下去,經濟搞成功又有什麼意義?會在另一方面變質,反過來影響整個經濟變質,發展下去會形成貪污、盜竊、賄賂橫行的世界。”
因此,鄧小平提出要“抓精神文明建設,抓黨風、社會風氣好轉,必須狠狠地抓,一天不放鬆地抓,從具體事件抓起。搞四個現代化一定要有兩手,只有一手是不行的”。
進入20世紀90年代,隨着社會主義市場經濟的探索,執政和權力的問題愈發突出。在1991年慶祝中國共產黨成立70週年大會上的講話中,江澤民強調“決不能把商品交換原則引入黨內政治生活”。
1995年11月8日,江澤民在北京視察工作時指出:“根據當前幹部隊伍的狀況和存在的問題,在對幹部進行教育當中,要強調講學習,講政治,講正氣。”其後一年,黨的十四屆六中全會作出決定,對縣處級以上領導幹部進行一次以講學習、講政治、講正氣爲主要內容的黨性黨風教育。這便是爲期3年的“三講教育”。
2002年1月25日,第十五屆中紀委第七次全體會議上,江澤民發表了題爲《領導幹部要牢固樹立正確的權力觀》的報告。報告強調:“對領導幹部來說,打牢思想政治基礎,築嚴思想政治防線,最根本的就是要牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀,牢固樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀。”
爲了讓領導幹部樹立正確的權力觀,報告認爲“最根本的是要解決好始終保持黨同人民羣衆的血肉聯繫的問題”,“必須加強學習,提高思想境界和道德修養,掌握辯證唯物主義和歷史唯物主義的基本原理,在思想上、行動上、作風上做到立黨爲公、執政爲民,增強公僕意識,自覺擺正同人民羣衆的關係”,並將此視爲“一個加強黨性修養的問題”。
新舊交織的探索
《領導幹部要牢固樹立正確的權力觀》這一報告,是黨的歷史上爲數不多的以權力觀爲主題的報告。這本身便反映了黨對於權力的認識正在與時俱進。事實上,除了強調加強領導幹部的思想作風建設和黨性修養等問題外,報告亦展現出對權力運作規律的探索。比如,報告提出,“要進一步健全選賢任能的機制和完善幹部考察、評價、監督、激勵的科學機制”。
在探索初期,黨對於權力問題的認識是逐步深化的。
報告中提到,“要進一步加強和健全黨內監督的各項制度,真正從體制和制度上保證各級領導幹部正確行使手中的權力”。“當時更多談及的是權力怎麼使用的問題。”蔡霞說。在她看來,權力運作機制是環環相扣,權力的使用只是各環節中的一個。
這一特點在此前一年的十五屆六中全會上通過的《中共中央關於加強和改進黨的作風建設的決定》中也能看出。這個決定對權力問題多有涉及,如提到“各級領導機關和領導幹部要牢固樹立我們的權力是人民賦予的觀點”,“拓寬民主渠道,依靠廣大羣衆,把權力運行置於有效監督之下”,“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,保證權力沿着制度化和法制化的軌道運行,是防止以權謀私的根本舉措。改革行政審批制度,規範行政審批行爲”。
在談到“堅持清正廉潔,反對以權謀私”的問題時,報告強調“必須圍繞爲人民掌好權、用好權這個根本問題,堅持標本兼治、綜合治理,注重從源頭上預防和解決腐敗問題,進一步推進黨風廉政建設”。
2000年,在十五屆中紀委四次全會上,江澤民強調“對領導幹部工作時間內的表現要監督,工作時間以外的活動也要注意”。“8小時之外的監督是拿制度監督人。從權力運作規律講,監督的對象應該是幹部手上的權,監督應跟着權走而不是跟着人走,跟人走永遠是變動狀態,把權力非人格化才能夠約束好。”蔡霞說,“當時新舊交織的特點很明顯,因此這也代表着黨在一個時期達到的水平。當新問題撞擊時,舊的思維方式會束縛我們。一方面黨在努力掙脫舊的羈絆,另一方面又深深地被其所影響。”
從重教育到重製度
2003年2月18日,胡錦濤在中共中央委員、候補委員學習“三個代表”重要思想和貫徹十六大精神研討班結業儀式上講話。他說,“對領導幹部來說,加強主觀世界的改造,最根本的就是要牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀,着力解決好權力觀、地位觀、利益觀問題,真正形成並永遠堅守共產黨人的思想道德和革命品質,特別是要解決好堅持立黨爲公、執政爲民的問題。”
除了“世界觀、人生觀、價值觀”之外,黨也再次將“權力觀、地位觀、利益觀”作爲對領導幹部的要求明確提出。更加值得注意的是,在這次會議一天之後,十六屆中紀委第二次全體會議發佈公報,體制制度建設成爲公報的重要內容。公報提出,“創新體制機制制度,推進從源頭上預防和治理腐敗的工作”,“健全制約監督機制,強化對黨員領導幹部的監督”。
“前一個講話,還是強調了幹部個人思想道德教育的問題。而後一個公報,則講到權力運行機制的問題,這是從技術上而不僅僅是思想教育上解決問題。”蔡霞說。
就是在這些年間,“制度反腐”逐漸成爲人們耳熟能詳的詞彙。
2007年,十六屆中紀委七次會議上,胡錦濤強調要“從關鍵環節入手健全權力運行機制”,並詳細剖析了實踐這一目標的幾個關鍵環節,包括建立科學的權力配置機制、建立規範的權力運用機制、建立有效的權力制約機制、建立嚴密的權力監督機制、建立完善的腐敗懲治機制。
2010年,在十七屆中紀委五次全會上,胡錦濤再次提出要加強四大制度建設,即反腐倡廉教育制度建設、監督制度建設、預防制度建設、懲治制度建設。
“權力觀不僅是個觀念問題,而且是個制度問題。權力觀正確與否突出表現在權力怎麼用,在這個問題上,黨過去側重於教育,而從此時開始,側重於權力機制和體制的思考。”蔡霞說。
權力運行的前提
蔡霞認爲,這一時期,黨對權力制度建設的認識仍在完善過程之中。在上文提到的胡錦濤在中共中央委員、候補委員學習“三個代表”重要思想和貫徹十六大精神研討班結業儀式上講話中,他提出了“權爲民所用、情爲民所繫、利爲民所謀”。蔡霞說,“這裏面涉及的權力機制問題是,權力向誰負責,權力怎麼用。”
縱觀此前數次中紀委會議的講話,制度建設也集中於運用、監督和懲治等環節。“實際上我們黨一直在建規範用權的制度。一方面我們在建制度,朝這個方面走,另一方面,已經出臺的制度沒有得到有效執行。因此問題就是,機制、制度怎麼纔能有效果?這不光是制度建設的問題,還有追根溯源的問題:權力是從哪裏來的?權力是誰給你的?幹得不好要不要把你的權力收回來?”蔡霞說。
蔡霞認爲,講清權力來源,是解決權力問題的一個基本前提。這一問題在2010年得到回答。2010年9月,在中央黨校秋季學期開學典禮上,時任中共中央政治局常委、中央黨校校長的習近平發表了題爲《領導幹部要牢固樹立正確世界觀權力觀事業觀》的講話。在這次講話中,他說,“馬克思主義權力觀概括起來是兩句話:權爲民所賦,權爲民所用。”
“習近平的這句話很好,體現了黨對權力的思考更進了一步。權力有其客觀規律。從鄧小平時代開始的重視思想教育到如今的制度建設和理論完善,這是黨隨着實踐中矛盾不斷凸顯而不斷往前走。”蔡霞說。“權爲民所賦是權力運行機制的大前提,這個前提建立了,後面的制度建設阻力就會小得多了。而再往下,還需要機制去體現落實權爲民所賦。”