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我國憲法規定,檢察院是國家的法律監督機關。在對其他機關進行監督的同時,檢察院自身如何接受監督?
2003年,時任最高人民檢察院檢察長賈春旺上任之初力推人民監督員制度,在10個省市先行試點;
2008年,繼任最高人民檢察院檢察長曹建明不斷推進人民監督員制度改革,並在全國推廣。
時至今日,整整十年,高檢院始終着力破解“誰來監督監督者”問題。
用實際行動回答“誰來監督檢察機關”
“推進司法體制改革”是黨的十六大確定的重要任務,改革從人民羣衆反映最突出、要求最強烈的問題入手,從制約司法公正的環節入手。正是在這樣的背景下,作爲法律監督者,檢察機關如何接受監督的問題被尖銳地提出來。
面對考驗,2003年,剛剛上任的最高人民檢察院檢察長賈春旺提出一個充滿膽識的設想——建立人民監督員制度。
經過充分研究論證,報經黨中央同意並報全國人大常委會,2003年8月29日,高檢院部署在福建、山東等10個省、自治區、直轄市檢察機關首先啓動試點工作。由此,人民監督員制度誕生。
在這次人民監督員試點工作會議上,賈春旺指出,必須正視查辦職務犯罪工作中存在的問題,認真回答“誰來監督檢察機關”的問題,而且要用實際行動和實際效果來回答!
會議之後,2003年9月2日,最高人民檢察院制定併發布了《關於人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定(試行)》,規範了人民監督員的選任條件,並將辦理職務犯罪案件中容易出現問題的“三類案件”和“五種情形”列入監督範圍。
逾六成監督員意見被採納
實踐證明,人民監督員制度有效防止了檢察機關在查辦職務犯罪案件中可能出現的差錯。僅舉一例:某市檢察院審查起訴的冀某涉嫌貪污案,公訴部門認爲認定冀某貪污的證據不足,不符合起訴條件,擬作不起訴處理。人民監督員監督後認爲,犯罪嫌疑人冀某利用職權分得贓款16萬多元,雖案發後已退還,但其行爲已完成,證據基本可以認定其構成貪污罪。故表決不同意擬不起訴意見,建議提起公訴。該市檢察院檢察委員會經研究,決定採納人民監督員的意見,對犯罪嫌疑人冀某提起公訴。經法院一審判決,冀某犯貪污罪,判處有期徒刑五年。
2004年8月,經黨中央再次批准,試點工作開始逐步向全國推進。
作爲一項重大司法改革成果,人民監督員制度相繼載入《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》等相關重要歷史文獻;被寫入《2004年中國人權事業的進展》、2005年《中國的民主政治建設》、《2009中國法治建設年度報告》、《國家人權行動計劃(2009-2010年)》等重要文獻。
2010年9月,中央同意深化這項制度改革的實施意見。同年10月28日,高檢院部署在全國檢察機關全面推行人民監督員制度,下發了《最高人民檢察院關於實行人民監督員制度的規定》。爲突出人民監督員的監督剛性,規定將人民監督員監督的“五種情形”與監督擬撤銷案件和擬不起訴案件適用統一的程序,監督範圍調整爲“七種情形”。
據統計,截至目前,全國檢察機關共選任人民監督員4萬餘人次。人民監督員監督“三類案件”40086件,其中不同意檢察機關擬處理意見的1418件,檢察機關採納875件,占人民監督員不同意檢察機關擬處理意見的61.7%。
“人民監督員的作用不僅是給檢察院壓力,也爲公民參與司法提供了途徑”
從2003年至今,十年間,山東省人民監督員趙喜臣參與監督了3起職務犯罪案件。他的體會是:“人民監督員的很大作用是給檢察院一種壓力,也爲公民參與司法提供了途徑。”
趙喜臣說,在每次監督中都實實在在地感受到,有了人民監督員的這層監督,檢察官辦案的責任心更強了,工作能動性和主動性也提高了。這對提升辦案質量等方面起了很大作用。
十年的監督經歷,也讓趙喜臣看到了人民監督員制度亟須完善的地方——
“首先,需要釐清人民監督員的性質和定位。”趙喜臣說,學術上的爭議以及諸多因素,導致刑訴法修改時未能將人民監督員制度寫入。而法律依據的缺乏,使監督程序的啓動難免被動。苦於對案件不知情,人民監督員始終處於“要我監督”,而不是“我要監督”的狀態。
趙喜臣說,人民監督員制度給人民羣衆提供了主動參加司法活動的途徑,同時也是檢察機關自覺接受社會監督、確保依法正確行使職務犯罪偵查權的一項重要改革探索。但是,如果總處於被動狀態,再好的制度也難以健康地發展下去。目前人民監督員的監督工作已經無法與修改後刑訴法相適應。比如,檢察院自偵案件的監視居住和檢察院確立的刑事和解案件,就沒有人監督了。希望檢察機關儘快修改相關規定,並完善案件通報制度,加強人民監督員的知情權。
作爲被監督方,各地檢察機關對人民監督員制度的執行情況並不統一。據高檢院人民監督工作辦公室負責人介紹,目前在偏遠的欠發達地區,接受外部監督的意識相對欠缺。
期待人民監督員制度寫入人民檢察院組織法
近年來,關於人民監督員制度法治化的呼聲不斷。
據統計,自2004年以來的全國兩會上,已有688名人大代表和19名政協委員以及民革中央提出涉及人民監督員制度立法的議案、建議和提案,共39項。
不可否認,人民監督員制度的產生源自憲法的規定,憲法第41條規定:“公民對國家享有批評建議權。”此外,人民檢察院組織法第7條規定,人民檢察院在工作中必須傾聽羣衆意見,接受羣衆監督;檢察官法第8條也明確規定,檢察官應當接受法律監督和人民羣衆監督。
但是,學者普遍認爲,這些規定抽象而且原則,不足以支撐整個人民監督員制度。沒有法律依據的人民監督員制度,註定將難以發揮其剛性監督的設計初衷。
2012年,中國人民大學法學院教授陳衛東專門對人民監督員制度進行了調研,這次調研,讓他從最初的不支持轉變爲積極呼籲爲人民監督員制度立法。
陳衛東說,之前反對,覺得檢察院是在以人民監督員制度給自己減壓,對這樣的出發點和立意表示懷疑。通過調研,看到人民監督員制度在強化查辦職務犯罪案件的監督機制、擴大訴訟民主、促進檢察機關依法獨立公正行使檢察權等方面發揮了積極作用,具有其他監督制度難以替代的獨特功效。
“人民監督員的生命力在於脫離檢察機關,成爲外部選任機制。”陳衛東說,人民監督員的監督不應侷限於自偵案件,而是對整個檢察機關執權運行的監督;監督意見也不應該是可聽可不聽的,要具有法律效力。而缺乏直接的法律依據,是這項制度繼續發展的最大障礙。
近日,在參加全國人大法工委召開的立法專家座談會上,陳衛東再次提出人民監督員立法問題,希望能夠在啓動人民檢察院組織法時,將人民監督員制度寫進去。
“法律依據是人民監督員制度發展的瓶頸。尤其在人民監督員的選任方面,仍以檢察機關爲主,沒有擺脫‘自己選人監督自己’的困境。”中國政法大學訴訟法學研究院院長卞建林說,今年他承擔了高檢院的課題,調研人民監督員制度的實施效果。他相信,典型案例和實際數據能夠對這項制度的合法性、合理性及有效性作出客觀評判。