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於文豪
4月18日,臺灣行政機構會議通過“臺灣地區與大陸地區人民關係條例”(簡稱“兩岸關係條例”)修正草案,草案共有兩條,即新增第93-4條、修改第95-1條,其中第93-4條係爲配合第95-1條修改後作爲其罰則使用,這主要涉及兩岸“小三通”的規定。草案增訂對於自金門、馬祖、澎湖進口並完成通關程序的大陸物品違規中轉至其他臺灣地區者之罰則規定;金、馬、澎與大陸往來相關事項,由行政機構另以實施辦法予以規定。
草案計劃刪除原先關於禁止臺灣物品經金、馬、澎中轉大陸之規定,並增列輸入金、馬、澎之大陸物品,以郵寄或旅客攜帶方式運往其他臺灣地區者,其項目、數量超過規定之限制範圍者的處分。
“小三通”制定已有十餘年
現行第95-1條是1997年5月14日發佈,同年7月1日施行,是對金門、馬祖、澎湖三地與大陸試辦通商、通航的法律授權,其背景是兩岸關係尚處於初步接觸、初顯成效但屢受政治干擾的階段,兩岸雖有擴大經貿、文化、科技等方面友好往來的共同需要,島內也有開放直接“三通”的要求,但建立全面的通商、通航關係還缺乏必要的、穩定的政治基礎和互信機制。因此,第95-1條通過對離島三地的授權具有一定的“緩兵之計”色彩,是在當時臺灣當局奉行局部、間接、單向的大陸經貿政策的法制體現。
第95-1條通過後,經過兩年多的拖延,“立法院”於2000年3月21日通過“離島建設條例”第18條,規定“爲促進離島發展,在臺灣本島與大陸地區全面通航之前,得先行試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航”,同年4月5日實施。同年12月13日,“行政院”通過“試辦金門、馬祖與大陸地區通航實施辦法”,作爲“小三通”的管理依據,次年1月1日實施。由此,第95-1條建立的“小三通”制度終於有了可操作的制度依據,並在此後有力促進了兩岸經貿往來和各方面交流。
2008年11月4日,海協、海基兩會達成海運、空運、郵政、食品安全等四項協議,兩岸之間雙向的直接通郵、通商與通航機制正式建立起來。“大三通”的實施對兩岸關係的發展具有實質性意義,兩岸經貿正常化得到了基本實現。在此背景下,“小三通”曾有的特殊功能逐漸正常化、日常化,金門、馬祖、澎湖在兩岸交流上特殊優惠地位相對淡化,“試辦”也已不再需要。
修訂適應兩岸發展潮流
對第95-1條的修正是順應兩岸關係的發展,將更加穩定兩岸的互動關係。修法是對現實的反映,兩岸交流的實際狀況是促進該條修改的最大動力。根據臺灣行政機關公佈的數據,2012年臺灣人民爲各種目的赴大陸的總人次爲534萬,而大陸人士來臺的總人次爲242萬,每年都在快速增長;同時,2012年臺灣出口到大陸與香港的總金額爲1186億美元,臺灣從大陸進口436億美元。發展是解決一切問題的基礎,也是解決兩岸分歧的基礎。經濟發展是兩岸目前階段的一大利益共同點,以經貿往來爲抓手,兩岸交流將從點狀嘗試、線狀展開走向全面開花的狀況,“條例”自當順因時勢,及時取消早年設定的各種不合理限制。
兩岸近年來的以經貿、文化交流爲代表的頻繁互動,已經形成了良性的、趨於穩定的實踐。兩岸要及時將這些實踐變爲制度約束,尤其應及時體現爲法律制度。對於臺灣而言,政黨政治的週期性特點使得立法容易受到政治的影響。儘管當前兩岸關係處於平穩發展期,但島內也存在一定的不同聲音。儘管深化交流、擴大往來是兩岸民衆的共同意願,但如果民意被政治所扭曲,則有可能導致兩岸關係的停滯乃至倒退。因此,及時根據民意的需要,將長期發展起來的、有利於人民、造福於兩岸的互動交流關係以法律制度的方式固定下來,能夠提高其制度剛性,深化經濟合作,厚植共同利益,促進新的兩岸共識的發展。
修訂將增進兩岸合作空間
修訂將使金門等三地獲得新的發展空間。雖然此次修正草案取消了金門等三地試辦“小三通”的規定,但並不表明此三地就必然失去其特殊重要地位。一方面,此三地對兩岸早期交流產生過重大的積極影響,並且已經與大陸建立起相當豐富的往來網絡,小額貿易也有可觀的基礎。另一方面,基於其離島性質與地緣因素,主管當局應當給予其相對優惠、有利的政策支持。依憑與大陸的地緣優勢,在大陸建設海峽西岸經濟區的背景下,此三地在兩岸交流中還將具有重要地位,新的合作空間依然廣闊。
修正體現友善與務實
就第95-1條修正草案的立法思路而言,整體上可以說比較友善和務實。比如,草案刪除原先禁止臺灣地區物品經金門等三地中轉大陸地區的規定,並且允許輸入該三地的大陸地區物品以郵寄或旅客攜帶方式運往其他臺灣地區者,同時對後者提出要在項目、數量上有所限制。客觀來說,該項修改比之前有很大寬鬆,這當然也是基於“大三通”成果的因素。不過,對入臺大陸物品的項目、數量限制,一定程度上還是不夠對等。對此,還需要等待“立法院”通過該條修改後,“行政院”對物品項目和數量的具體規定。
同時,作爲修正後的第95-1條的罰則,第93-4條也相對務實。該條草案規定,對自金門等三地進口並完成通關程序的大陸物品,違規中轉至其他臺灣地區者,“海關得處行爲人貨價一到三倍罰款,或沒收或並沒收其貨物。但情節輕微者,得減輕或免予處罰。”而在現行第95-1條中,在未經許可的情況下,將三地以外的臺灣物品運往大陸,或輸入三地的大陸物品運往其他臺灣地區,將依“海關緝私條”第36條至第39條規定處罰,而後者設定了相當繁複的規定。第93-4條取消這一準用條款,代之以相對簡潔清晰的三項處罰方式:罰鍰(罰款)、沒入(沒收),以及兩者並用。實際上,“一到三倍罰鍰”和“沒入或並沒入其貨物”在前述“海關緝私條”中都有明確要求,第93-4條不再準用這些條款,既是出於執法的便捷性考慮,也是在現有形勢下相對合理的規定。