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謝魯江(中央黨校經濟學部發展教研室主任、教授)
黨的十八大報告指出:“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係,必須更加尊重市場規律,更好發揮政府作用。”作爲貫徹十八大精神的體現,最近國務院取消和下放了一批行政審批權。有人擔心,審批權的下放會導致鋼鐵、有色金屬等產能過剩行業矛盾更加突出。我認爲,對這方面的問題,要區分出幾個層次來認識,首先要充分肯定弱化政府行政審批權的範圍和職能是符合我國全面深化經濟體制改革的根本方向的;二是要圍繞所產生的具體問題,要儘可能地尋求市場化的解決辦法,而不是繼續回到政府加強控制的傳統思路上去。
也就是說,我們不能一談改革大方向,都同意更加充分發揮市場機制的基礎性調節作用,而一遇到具體問題,就又回到政府加強管制的老思路、老辦法上去。這是這些年大家感覺我國市場化改革進展不大的一個重要認識原因,即過於相信和依賴政府的控制能力,而相對不那麼相信和依靠市場的調節作用。
具體到產能過剩問題,雖然近些年來,政府一直強調限制製造業產能低水平重複建設,通過行政審批加強控制的力度不斷加大,但實際上並沒有真正能夠取得應有的效果。以鋼鐵產能爲例,在2005年國家發改委在治理產能過剩時,全國鋼鐵產能就已經大於市場需求1.2億噸,可還有在建產能7000萬噸,擬建產能8000萬噸。到2009年,全國鋼鐵產能已達6.6億噸,同時還有5800萬噸在建項目。到了2013年初,全國鋼鐵產能更達到了驚人的9億噸。結果就形成了一方面國家在不斷加重控制、嚴格審批,另一方面鋼鐵產能依然在快速擴張的局面。
由此我們可以清楚地看到,相關的行政審批已經流於形式,政府之手失靈的現象是十分明顯的。這種情況下,繼續保留這種沒有效力和效果的行政審批權,並試圖以此來控制產能擴張,已經無異於緣木求魚。
提出問題的人,實際上隱含的一個擔心,是擔心在中央政府放掉行政審批權的情況下,地方政府的擴張衝動更加沒有制約,從而使得問題變得完全失控。這確實是一個非常現實的問題。出現前面所說的產能擴張控制不住的現象,與地方政府的擴張衝動及上有政策、下有對策的行爲,有着直接的因果關係。認識和解決這個問題,不能是依靠不斷強化中央集權的辦法,而應是配套以地方政府職能轉變的改革,即中央政府的行爲轉變了,地方政府的行爲轉變也必須配套跟上。比如說決定地方政府行爲的幾個“指揮棒”,如財政、政績考覈等,也要在政策和體制上推動相應的改革。
這樣,纔能有效地保證中央政府要放給民間、企業和市場的權力,不會被地方政府截留。因此,解決問題的根本出路,不是重新加強中央政府集權以抑制地方政府衝動,而是中央政府和地方政府配合、配套深化推進政府職能轉變的改革。
在產能擴張問題上,真正的當事人,是企業,是投資者。從處理好政府和市場關係的角度來說,企業的投資擴張的衝動,應通過市場去調節。只要企業認爲其產能擴張有市場競爭力、有效益,那就不應限制企業的自主行爲。從我國企業的市場競爭狀況來看,實際上產能問題並不是最突出的問題,產業集中度及市場競爭的有序度,纔是更爲根本的問題。仍以鋼鐵業問題爲例,我國的鋼鐵產業由於集中度不夠,在國際市場上競爭力、影響力、控制力是相當薄弱的,最典型的就是我國鋼鐵產能佔到了全世界鋼鐵產能的一半,但在鐵礦石的定價問題上卻幾乎毫無話語權。
而在國內市場上,競爭的無序程度又很劇烈,卻又無法形成優勝劣汰的機制,大中小企業幾乎都在無序競爭中苦苦掙扎,技術創新、結構調整很難推進。所以,真正需要解決的問題,是鋼鐵行業市場機制的發展完善問題。而深化市場化改革,只能是通過市場來塑造市場,而不能也無法以繼續維持和強化政府審批權的方式來培育市場。