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探索以“美麗中國”爲圖景的中國特色城鎮化道路,最值得期待的不是“放之四海而皆準”的統一模式“從天而降”,而是當下這條道路“黎明”前最艱苦時刻,發現那些率先“點燃”新型城鎮化“星星之火”的基層實踐
談到莆田城鄉一體化改革試驗,最令樑建勇自豪的兩個數字,不是連續五年全省GDP增速第一,也不是財稅增收和固定投資增長全省第二,更不是銀行存貸款餘額增量居首,而是2012年文化創意產業佔GDP8.9%,爲福建省第一(高於全省的4.8%和廈門市的7%),和空氣質量連續兩年居全省首位。這位福建莆田市委書記告訴《瞭望》新聞週刊,“這兩個數字,說明在經濟快速發展和城鄉一體化的進程中,莆田正在實現轉型發展,沒有犧牲生態環境。”
在全國各地新一輪城鎮化競相展開的五月,本刊記者深入基層調研期間發現,相比過去許多地方政府“攀比”GDP的施政標杆,十八大後,越來越多的政府官員開始以綠色生態和社會發展指標“論英雄”。儘管GDP政績觀和土地財政衝動還未根本遏制,儘管土地“紅線”和融資“瓶頸”給這一輪城鎮化強制性裝上了“制動器”,但“把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程,走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”,已是大勢所趨。
面對眼前這場史無前例且影響深遠的中國實踐,正如採訪中一位地方官員所言,走新型城鎮化道路,“幹到現在,覺得最難的不是土地、也不是資金、更不是社保和教育等等,而是人。如何把大多數人的利益尤其是大多數農民的利益擺在第一位,是一個度的把握,這個度很難,不但靠具體幹活人的智商和悟性,還要靠勇氣加運氣。”
他感慨地告訴本刊記者,在當前城鎮化最關鍵時期,期望決策層不要輕易對基層的嘗試叫停,“我們就是一個局部,從十幾個村開始做,不會對全局產生重大影響。做得不好可以停下來,重新思考再往前走。把所有頂層設計都想明白了再做,不太現實。因此,一定要給基層‘大膽試錯’的空間。”
在十餘天的採訪中,從沿海到平原再到山區,本刊記者將注意力更多集中在新時期破解城鎮化課題的地方改革探索上,尋找和發現正在努力破土的“中國特色城鎮化道路”的“綠芽”,以期看到基層實踐在求解城鎮化“中國方程式”過程中的破題“曙光”。
小城鎮“第一桶金”
車到榜頭鎮壩下村工藝街,街面正在修整,顯得有些凌亂,但撲面而來的街景已有幾分大都市的神似。“榜頭是中國古典工藝傢俱之都——福建仙遊縣的核心區,也是全國古典傢俱的風向標和晴雨表。”據鎮黨委書記鄭羣星向本刊記者介紹,總面積138平方公里的榜頭鎮,自宋代以來就開始製作民間工藝傢俱,“2000多家傢俱企業吸納了6萬多人就業,今年產值將達到200億元。”
現在,面對這個已具城市雛形且經濟規模日趨擴大的鄉鎮,鄭羣星最頭痛的就是土地。由於村集體土地上建設的廠房、傢俱廣場等建築難以取得個人產權,傢俱企業無法通過房產抵押獲得融資貸款,“有資產難變現”,成爲影響當地企業發展的“瓶頸”。
榜頭鎮在東部發達地區的城鎮化建設中非常具有代表性。莆田市委副書記賴軍爲本刊記者解讀說,“目前農村特色產業不斷興起,村集體土地大都沒有用於農業生產。類似壩下村工藝街這樣在集體土地上發展的特色產業,所發生的土地使用權、房屋所有權如何確認和流轉,是推進城鎮化過程中亟待解決的問題。”
爲此,經省政府同意,榜頭鎮試點借鑑了廣東省的舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造的“三舊”改造經驗。其核心就是在土地使用權和房屋所有權的確權基礎上,按照“三舊”改造的政策,將原來的農村集體建設用地改爲可質押、抵押和貸款的國有建設用地,同時將農戶身份轉換爲城鎮居民,並按照不同地段繳納不同的土地出讓金後,實現其手中土地使用權證和房屋所有權證的“兩證合一”。
一方面,榜頭鎮居民藉此可以順利實現房產抵押貸款支持產業發展,另一方面“三舊”改造獲得土地出讓金的40%返還鎮村進行基礎設施改造和環境整治。按照鄭羣星的感受,這次改造非常成功,“現在榜頭鎮已經手續報批的有500多戶,面積2000多畝,一舉盤活了土地資源。”
與榜頭鎮壩下村相距二十多分鐘車程的華亭鎮澗口村,作爲沒有產業支撐的山區農業村鎮,卻是一番“有地無錢”的情景。隨着農村人口大量涌入城鎮,農村土地和房屋閒置,浪費現象大量存在,出現不少“空心村”。同時,改變鄉村落後面貌,加強基礎設施建設,缺乏資金支持。此背景下,以拆舊復墾、土地整理、村莊整治爲切入口,近3000人口的澗口村被列爲莆田城鄉一體化“幸福家園”試點村。
“土地整理旨在對農村違章建築進行清理,按照‘一戶一宅’標準對農民土地和房屋權益進行確認、辦證。”賴軍介紹說,莆田將清理出來的農村現有廢棄建設用地進行復墾,在城鄉統一規劃前提下,將城鄉建設用地增減指標掛鉤,復墾耕地置換城鎮建設用地指標,實行有償轉讓,充實村集體財力,“這筆資金就是澗口村進行城鄉一體化改造的‘第一桶金’。”澗口村已經復墾的新增耕地140畝,以目前每畝38萬元計算,有償轉讓獲得的資金達5320萬元。
指着統一規劃施工、9月份就要竣工的村民新居,華亭鎮黨委書記謝長征告訴本刊記者,根據村民大會上村民要求,爲滿足生產和生活需要,每戶新居爲四層,共378平方米。目前,市區兩級政府給澗口村下撥共計1000萬元的啓動資金,用於該村新建區的綜合配套建設。“我們明確是‘拆舊復墾’,而不是‘拆遷安置’,對拆舊統一按建築結構實行貨幣補償,復墾統一組織實施,復墾後的耕地歸原住戶所有,統一進行流轉。”在他看來,這樣有房戶、無房戶和缺房戶各方都有利益、都有積極性,“這也算是個創新之舉吧。”
“我們一直對幹部強調,你是這個村的村民,你會怎麼想?從村民角度出政策,提工作方案。切忌大呼隆式的大幹快上,而是穩妥地一步步走。”中國農村千差萬別,城鎮化進程中,不僅省與省之間,甚至村與村之間,也很難用一樣的模式去複製,莆田的經驗就是“一村一策”、“一村一案”。比如,有在深化農村產權流轉制度改革上探索,有在村莊整治和確權發證上探索,有在土地整理上探索,也有在引入民間資金參與村莊整治上探索等等嘗試。
利用土地資源,形成啓動城鎮化建設的“第一桶金”,是現實而理性的辦法。中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文認爲,“世界各國的城市化都要使用農地,政府的職責是組織社會做好土地利用規劃和建設規劃,並嚴格按照規劃對土地的利用實行用途管制,沒有必要在按規劃改變土地用途的同時非要改變土地的所有權。”
比如,韓國和我國臺灣地區在大規模推進城市化時,都實行過對農村土地的“區段徵收”制度,即在按規劃改變農村土地用途時,規定農民把40%~50%的土地所有權交由政府,由政府進行開發融資和安排基礎設施建設,其餘土地可由農民按新用途的價格自行處置,政府再依法對土地交易實行稅收調節。
“通過這樣的方式,既保證了城市建設按規劃進行,又促進了土地按市場價格機制使用,還使得城鎮化同時也成爲富裕農民的過程。”他感慨地說,應當借鑑別人的有益經驗,審時度勢、與時俱進地探索我國城鎮化進程中的徵地制度改革,使它更加符合中國特色社會主義市場經濟體制的要求。
“人的城鎮化”如何走
現在,距2000年“十五”計劃提出“走大中小城市和小城鎮協調發展的道路”,已過去十多年。我國小城鎮人口占城鎮人口比重,則從上世紀90年代初最高的27%,下降到2010年的20.7%。對於這個結果,陳錫文認爲不難理解,“產業集中在大中城市,就業和人口就必然集中於大中城市。”
而且,“目前我國還有20%的小城鎮無集中供水,86%的小城鎮無污水處理設施,小城鎮的人均市政公用設施投入僅爲城市的20%,加上教育、衛生、文化等公共服務的相對不足,小城鎮缺乏吸引力。”他舉例德國,60%的人口、80%的中小企業分佈在2萬人口以下的小城鎮中,從而形成了它具有特色的城鎮體系和產業、就業、人口分佈格局。
最尷尬的是城鎮化數據。2012年,我國常住人口城鎮化率爲52.6%,而按公安部戶籍統計得出的戶籍城鎮化率僅35.2%;1980年我國城市建成區面積爲5000平方公里,城鎮化率爲19.39%。2010年城市建成區面積爲4.6萬平方公里,城鎮化率爲49.95%,戶籍城鎮化率34.15%。30年間,城市面積擴大了9.2倍,城鎮化率僅增加了2.58倍,戶籍城鎮化率只增加了1.78倍。
這說明,過去30年,我國城鎮化更像是“土地的城鎮化”而非“人的城鎮化”。
那麼,“人的城鎮化”是不是就像不少專家提出通過戶籍改革那樣簡單解決?現實遠比想象複雜。比如,僅目前1.6億已進城農民工的就業、居住和社保,以及1260萬隨遷子女的入學問題,每一項任務都是史無前例的挑戰。即使到2030年,我國城鎮化率達到70%,仍將有4.5億人口在農村生產和生活。陳錫文強調,“爲了保證他們能夠共享改革發展和現代化的成果,就必須按照科學發展觀的要求,努力做到城鎮化與現代農業和新農村建設並行不悖地協調推進。”
源於這個堅硬的現實,城鄉一體化就成了“人的城鎮化”的題中之義。對此,樑建勇的回答是,開展城鄉一體化綜合配套改革試驗,不是以往的新農村建設,也不是新的造城運動,必須根據每個地區的實際和特色來做,“莆田號稱‘七山兩水一分田’,地域小、土地缺,現實資源經不起任何形式的‘造城運動’,逼着我們不得不走城鄉集約發展的道路。”
與此同時,儘管莆田市2012年城鎮化率達到50.9%,但實際質量最多也就30%多的水平,是典型的“小城市、大農村”。這個現實又決定了莆田不能是保留現狀的“城鄉一體化”,而必須走城市做強做優支撐下的“城鄉一體化”。因此,在他看來,“我們一開始就強調,與生態環境相結合、與社會和諧相結合、與文化傳承相結合,並提出‘形態田園化、生活城市化、福利均等化’的一體化思路理念。”
能不能圍繞着人來實踐這個理念,首先體現在規劃上。“規劃制定過程,採取領導、專家和羣衆相結合。特別是村鎮規劃,村民說了算,整個過程充分尊重農民意見,包括最後報審批之前都要村民代表會議通過。”莆田規劃局總工程師郭鳳來說,“城鄉一體化,我們理解不是在哪裏生活的問題,而是內涵、生活水平提高的問題。整個規劃的理念能不能以人爲主體,這個最爲關鍵。”
“特別是莆田這個地方,山水條件非常好,一部好的規劃和堅定不移地貫徹執行,完全能實現規劃的目標。”據其介紹,委託福建省城鄉規劃設計院編制的這份《莆田市城鄉一體化總體規劃》,力求做到產業發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃和生態建設規劃的“四規合一”,形成各部門都必須認可和嚴格遵守的一張“空間工作底圖”。今年初,莆田建市以來第一次通過市人大專門決議,真正將這部《規劃》變成了莆田未來發展的“憲法”