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對話嘉賓:
劉劍文中國財稅法學研究會會長
施正文中國政法大學財稅法研究中心主任
唐高翔廣州律協財稅法專委會祕書長
徐永東福建拓維律師事務所主任
本報記者萬靜
一家稅務機關幾年來沒有遇到過一起復議案件或訴訟案件,是否意味着依法行政做到位了?局外人說,零複議、零訴訟,說明稅收工作沒有爭議,當然是好事啊!
而瞭解稅法的人卻不認同。在市場經濟發達的國家,稅務爭議是律師的第一位案源。而在我國,這類案件排在最後。
稅法和行政法專家揭開了其中的祕密:是兩個“前置”制度讓納稅人望而卻步。兩個“前置”即納稅前置和複議前置。簡單地說,納稅人不服稅收決定,需要先繳稅款纔有權提起行政複議;需要先經行政複議,才能到法院打行政訴訟。
《中華人民共和國稅收徵收管理法》(簡稱稅收徵管法)修訂工作正在緊鑼密鼓地進行。一個月之前,由國家稅務總局起草的修正案(徵求意見稿)問世。
令業界遺憾的是,上述徵求意見稿對兩個前置制度未做任何修改。
納稅前置
複議還有什麼用?
記者:複議程序啓動的前提,是繳納稅款;不繳稅就不能提出複議。這項制度爲什麼飽受詬病?
徐永東:納稅前置制度的存在,讓行政複議流於形式了,有的省直至目前沒有一個稅務爭議案件。納稅人普遍認爲,既然稅錢都交了,複議還有什麼意義?徒增煩惱而已。
在我們代理的稅務案件中,還遇到過這樣的情況:稅務機關爲了避免納稅人起訴,故意不作處罰決定。本來企業有違法行爲,稅務機關應該作出行政處罰,但爲了避免當事人不服行政處罰提起訴訟,就故意不作處罰。
唐高翔:關於納稅爭議的案件是美國、日本、意大利、法國等發達國家律師的第一位案源。而在中國這種情況恰好相反,目前中國律師排在最後一位案源的就是納稅爭議案件,大部分律師對於稅法及納稅的問題都不甚了了,更別說精通了,中國的專業稅務律師佔比極少。
造成上述狀況的原因在於,很多企業由於納稅前置和複議前置的問題,不願意去打納稅爭議官司,造成實踐當中納稅爭議案件數量極少,律師自然也就沒有相關實戰的機會和條件。
複議前置
正當性公正性何在?
記者:稅收徵管法修訂徵求意見稿也保留了“複議前置”制度。你認爲,應該保留嗎?
劉劍文:這樣的規定使納稅人可能不能夠如自己所願把握行政訴訟的機會,無法與稅務機關進行全方位的抗辯,從而剝奪了納稅當事人自主申請救濟的權利,也在根本上使財產權這項基本人權無法得到合理的保護。因此,廢止複議前置制度對於處理徵納關係衝突、化解社會矛盾具有重要意義。
複議前置制度本身的公正性和正當性不足,實施效果也大打折扣。反觀我國的稅務複議狀況,雖然稅務複議機關通常設有法制工作機構從事複議審查工作,但這種機構僅僅是稅務機關的內設機構,沒有獨立的行政職權,故往往會受到稅務機關的干擾和牽制,難以超脫其整體利益關係。這就導致一個問題——儘管稅務行政複議可以較快地作出決定,但如果它不能有效地解決糾紛,當事人還是會走上行政訴訟之路,這使得複議前置很難發揮應有的效果,反而可能造成爭議解決資源的浪費和當事人的不便。
施正文:自稅收徵管法頒佈以來,中國每年的稅務行政複議和稅務行政訴訟大約都在一兩千起左右徘徊,這個數字佔整個行政訴訟案不到1%的比例,幾乎可以視作爲零。而這個數字平均到全國三百多個地級市,平均也就一個地級市每年只有兩三起復議或訴訟案件。
爭議案件如此之少,是因爲納稅人權利救濟存在兩個門檻:即先繳稅後複議,先複議後訴訟。中國的稅務爭議案件幾乎爲零,某種程度上說明中國稅務行政救濟處於空白狀態。
取消前置
稅款能否及時入庫?
記者:據稅務部門內部人士披露,保留納稅前置和複議前置的制度,目的是保證國家稅款能及時入庫和不被流失。這樣的理由成立嗎?
劉劍文:由於稅收強制措施和法律責任的設置,複議前置制度的廢止實際上不會對當期稅款的足額徵收帶來較大損害,無需過多擔心納稅人不按時按量納稅。根據我國行政複議法的規定,原則上,行政複議期間具體行政行爲不停止執行。根據行政訴訟法的規定,訴訟期間原則上也不停止具體行政行爲的執行。
唐高翔:一旦出現稅款不能及時入庫情況,稅務機關完全可以採取行政強制或者保全措施把這個問題解決,而且有相關的配套法律進行處罰。對納稅人擔保義務人逃避繳納稅款,或者是少繳稅款的行爲,完全可以控制。退一步講,如果一定要納稅人繳款之後才能提起救濟程序,那麼,我建議可以要求納稅人提供稅款的20%或者30%作爲擔保,就允許其提起行政複議或行政訴訟。
本報北京7月15日訊
(來源:法制日報)