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近期,地方政府債務問題受到各方更多的關注,特別是在美國底特律市向聯邦政府申請破產保護後,關於中國地方政府是否也會資不抵債,最終如同底特律一樣走向破產的討論十分熱烈。
在反思地方政府債務膨脹的原因時,很多人把1994年實施的分稅制財政體制改革看作罪魁禍首,認爲分稅制後財權過度向中央財政集中,地方財權與事權不匹配導致地方政府入不敷出,債務雪球越滾越大。但事實上,簡單地把地方債務問題歸罪於分稅制缺乏客觀的分析,並非負責任的科學態度。
分稅制是規範我國中央與地方關係的成功探索,實施20年來,取得了積極的效果。分稅制的初衷是解決“兩個比重”過低,即財政收入佔GDP比重和中央財政收入佔全部財政收入比重過低的問題。1992年,我國的“兩個比重”分別爲12.9%和28.1%,顯著低於國際平均水平。當時,中央政府的宏觀調控能力受到極大制約,許多地方爲了本地利益隨意減免企業稅收、縱容地方保護主義,給我國經濟社會健康發展造成極大挑戰。分稅制通過改革稅收體系,規範中央與地方間的收入劃分方式,出臺預算法,建立財政轉移支付制度等具體措施,在全國範圍內確立了統一的財政管理體制,使中央財政有效集中了更多財力以推行各項宏觀調控政策,尤其是通過轉移支付,幫助和支持了欠發達地區發展,推動了全國範圍內的財政收支均等化。
分析來看,地方政府債務膨脹的首要原因是“唯GDP論”下的發展衝動,是扭曲政績觀的負面後果。1990年至2010年,我國全社會固定資產投資保持了年均22.2%的高速增長,這一速度既高於經濟增速,也高於財政收入增速。各地爲了追求發展政績,在政府主導下,大規模開展固定資產投資,修高速路、建橋、蓋機場、挖地鐵成了很多地方政府的首要工作。由於無法承受這樣的發展速度和規模,地方政府在財政資金不足時就賣地或去銀行貸款,變着法地設立政府性融資平臺籌集發展資金,對於資金利用的可持續性卻沒有太多考慮,出現了很多“前任債、後任還”的現象。
當然,不可否認,一些歷史性因素,如拖欠教師工資、糧食收儲企業歷史掛賬等也形成了一部分地方債務,但與發展衝動帶動下的地方債務膨脹相比,其比重是比較小的。因此,應首先摸清地方政府債務底數,剛剛展開的全國政府性債務審計就是一個有效途徑,這樣才能幫助決策者全面、準確地瞭解債務規模和形成原因,進而制定有針對性的措施,而不是簡單地讓分稅制背起地方債務問題的“黑鍋”。
(來源:光明日報)