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行政複議是解決行政爭議的重要法定渠道,是加快建設法治政府、構建和諧社會的重要環節。不過,這樣一條能化解矛盾的有效途徑,在寧夏回族自治區並沒有真正發揮出它的作用。近3年來,寧夏共接待羣衆信訪案件約22萬件每人次,但全區各級行政機關只收到行政複議申請1131件,人民法院受理行政訴訟案件785件。同期行政複議和行政訴訟案件之和僅佔信訪案件的0.87%,遠低於信訪案件。
《法制日報》記者近日採訪發現,寧夏有的市、縣(區)政府多年未受理過一起行政複議案件,大量屬於行政複議範圍的信訪事項沒有通過行政複議渠道解決。爲什麼羣衆寧願信訪而不走行政複議的正常解決渠道呢?記者採訪瞭解到,除了信訪容易引起領導重視外,一個很重要的原因是寧夏市、縣(區)政府行政複議機構中,除銀川市外,均爲掛牌機構,與其所承擔的工作任務不相適應。
全區專兼職複議人員不足40人
自1999年我國行政複議法實施以來,寧夏在全國率先頒佈了《行政複議條例》,建立了行政複議案件處理程序、重大案件調查取證、聽證和集體討論等制度,實行了行政複議決定備案制度。各級行政複議機構也出臺了行政複議的有關制度,對複議案件從受理、辦理、決定、審批、立卷等環節作出了規定。寧夏回族自治區政府會同寧夏回族自治區高級人民法院在全國率先建立了預防和化解行政爭議聯席會議機制,建立了行政首長出庭應訴等制度。一些地方還建立了行政複議與信訪聯動機制,引導當事人依法表達訴求,維護合法權益。
2012年,寧夏還專門出臺《關於進一步加強行政複議工作規範化建設的實施意見》,在這個“意見”中,明確要求各級政府和行政複議工作任務重的部門按照行政複議法要求,保證“一般行政複議案件必須由2名以上專職行政複議人員辦理,重大、複雜案件由3名以上專職行政複議人員辦理”,以解決寧夏政府法制機構人員短缺問題。
一年過去了,據寧夏回族自治區政府法制辦的一項調查顯示,所有市、縣(區)政府法制機構(行政複議機構)中,除銀川市外,均爲掛牌機構。5個地級市,只有兩個市單獨設有行政複議科,各有一名專職行政複議工作人員;其餘3個地級市未設行政複議科,工作人員均是兼職。其他21個縣(市、區)中,7個政府法制機構有2名以上專職工作人員,7個只有1名專職工作人員,7個尚沒有專職工作人員。全區三級政府法制機構現有專兼職行政複議工作人員不到40人。
由於法制工作機構設置、人員編制不到位,導致現有行政複議工作人員大多缺乏專業法律教育和培訓,人員素質低,未能體現專業性、職業化的特點,加之待遇低留不住人,隊伍難以保持穩定,致使有的行政複議案件無人辦理,影響了行政複議工作的正常開展。
有基層法制辦的工作人員對記者說,他們現在開展工作,“受理羣衆的行政複議申請違法,因爲辦案人員達不到法規規定的一般行政複議案件必須由2名以上專職行政複議人員共同辦案的規定;不受理羣衆的申請也違法,不受理就是行政機關不作爲”。
行政複議不如信訪解決問題快
寧夏法制辦調查發現,吳忠市利通區、石嘴山市大武口區、隆德等地多年未受理過一起行政複議案件,還有一些縣區行政複議案件幾年僅有兩三件。這並不是說行政機關依法行政導致行政複議的案件少,而是大量屬於行政複議範圍的案件沒有通過行政複議渠道解決,而是通過信訪渠道尋求解決。近三年來,寧夏區政府法制辦直接受理行政複議案件僅有328件,但受理的信訪案件卻達5萬餘件每人次。
銀川市信訪局副局長袁立超告訴記者,羣衆在維權過程中,往往要求高效率和低成本,他們認爲,通過信訪途徑,甚至越級信訪或集體信訪,可以引起主要領導的重視,通過口頭或文件指示直接解決問題,對信訪羣衆來說是高效率和低成本的。而通過行政複議渠道,不僅時間長,而且不能引起主要領導的重視,不符合信訪羣衆的對結果的預期,所以多數羣衆傾向於選擇通過信訪解決行政爭議。
曾參與過行政複議案件辦理的寧夏樂福寧煉焦有限公司法律顧問李鐸則表達了另一種觀點,他認爲行政複議機構都設在政府內部,缺乏相應的獨立性,使許多原本想申請行政複議的羣衆心裏打起了退堂鼓,擔心官官相護,“不會告、不願告、不敢告”的“三不現象”普遍存在。同時,他告訴記者,現在行政行爲主體越發複雜化,會議紀要、領導批示等都作爲行政指示,有些行政行爲不屬於行政複議的範疇,所以羣衆只能通過信訪以求解決。
專家建議促進行政複議專業化
針對羣衆不信行政複議的情況,寧夏區政府法制辦主任張任告訴記者,他建議設立相對獨立的行政複議組織,保障其獨立行使裁決權。在行政複議組織設置上,基本與人民法院相對應,在一級政府只設立一個行政複議機構,統一行使本級人民政府及政府各部門的行政複議權,切實解決行政複議力量分散和辦案不均衡現象。他還建議,放寬申請行政複議的範圍,凡是影響公民權利的行政行爲都納入複議的範圍,對於特殊行政行爲不宜受理的,用列舉的方式明確排除;另外放寬申請人資格,只要行政相對人認爲行政機關的行爲侵犯其權益的,均可申請複議。
石嘴山市法制辦主任蔡愛東告訴記者,要按照保證行政複議權威性、專業性、公正性的要求,在縣級以上各級政府設立一個專司行政複議職能的機關——行政複議委員會,賦予其獨立主體地位和法律人格,以自己的名義受理、審理和裁判行政複議案件,將現在各級行政機關的複議職能分離出來,統一由行政複議委員會行使、統一審理下一級政府和本級政府工作部門及其派出機構作爲被申請人的行政複議案件。(記者申東)
(來源:法制日報)