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黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善農業保險制度”,是功在當前、利在長遠的一項重要舉措,是金融服務實體經濟在“三農”方面的具體體現。完善農業保險制度,對於鞏固我國農業發展的基礎,對於農業增產、農民增收、農村發展具有重要意義。
過去十年農業保險制度的回顧
農業保險制度最初在十六屆三中全會《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出,即“探索建立政策性農業保險制度”,此後每年的中央一號文件都對農業保險的發展提出了明確要求。從業務發展看,在相當長一段時間內,農業保險一直徘徊不前,農民不願花錢購買保險,投保積極性不高;保險機構擔心虧損,積極性也不高。2006年,農業保險年保費收入僅爲8.57億元,直到2007年中央財政實行保費補貼試點,農業保險工作才得以快速全面推開。
截至2012年底,農業保險承保農作物9.7億畝,佔我國主要農作物播種面積的40%,保費收入爲240億元。今年11月底,主要農作物承保面積達10.7億畝,保險金額達1.24萬億元,參保農戶數達到2億戶次,保費收入達292億元,預計2013年保費收入將突破300億元。我國農業保險業務規模已僅次於美國,居全球第二,成爲全球最重要的農業保險市場之一。與此同時,農業保險賠款成爲農民災後恢復生產和災區重建的重要資金來源,今年1—11月,農業保險爲3107萬戶次的受災農戶支付賠款198.6億元,還有部分災害賠付將陸續到位。
可以說,我國農業保險這10年初步探索出一條符合中國國情的發展道路,在貫徹落實中央強農惠農富農政策,防範化解農業生產風險、穩定農民收入、落實國家糧食安全戰略和宏觀調控政策,以及完善農村社會支持保護體系等方面發揮了重要作用。特別是《農業保險條例》的施行,標誌着農業保險制度由試點升級爲正式確立。作爲農村金融的重要組成部分,農業保險將更好地服務於農業、農村和農民。
完善農業保險制度的四個着力點
一是貫徹落實好《農業保險條例》。《條例》強化了農業保險頂層設計,確立了農業保險經營基本規則,但相對還比較“粗放”,需要制訂相應的配套政策和規章制度來完善和細化。
市場主體管理方面,試點初期,保險機構普遍感覺農業保險很難做,虧損可能性較大而不願參與。近年來國家進行保費補貼,也沒有出現大面積的自然災害,農業保險經營情況比較好,於是許多保險機構都要求參與。這一現象令我們感到擔憂。如果不具備條件的公司進來,難以給農戶提供好的服務,不利於農業保險的長遠健康發展。因此,我們將制定農業保險經營的基本條件,不僅要考慮資本實力,還要考慮專業化服務水平和管理能力,如理賠服務的好壞、防災防損能力、農業數據積累和信息處理能力等。監管部門定期公佈符合條件的公司目錄,供投保農戶選擇。農業保險政策性很強,我們要研究引導市場主體實現高層次、適度競爭的新途徑、新方式。譬如,在省級區域內可以多家經營,通過競爭提升服務水平。同時要制定鼓勵公司戰略性和長期性投入的激勵機制。譬如在地市或更小的區域內由一家經營,並適當延長經營期限。
產品管理方面,很多專家學者認爲儘管農業保險不是完全的公共產品,但財政補貼佔到保費的80%,也可視爲準公共產品,況且農業保險還承擔着鞏固農業地位的重要任務。所以相對於其他保險產品而言,農業保險產品需要更加嚴格的監管,做到切實維護農民的利益。以往談到保險時,大家都知道被保險人可能會有道德風險和逆選擇的問題,如某一部分客戶因爲知道自身健康狀況下降或者財產更容易受損,從而比正常客戶更加積極向保險公司投保。保險機構同樣存在類似問題,比如在開展農業保險時選擇容易經營的產品,使得農民真正迫切需要的保險產品缺位或發展不足,或是故意將條款設計得很複雜,甚至設置一些陷阱,這種行爲如果出現,將對中央惠農政策造成非常負面的影響,對此我們必須高度關注。我們正在考慮制定示範性條款,保險責任要廣,保障程度要高,理賠條件要簡,費率水平要低,這樣纔會對農戶有吸引力。
服務體系方面,保險服務特別是理賠服務的好壞直接影響到農戶和各方對農業保險的評價。監管部門正在研究制定農業保險理賠標準和理賠服務評價體系,要通過高效優質的理賠服務使中央的惠農政策真正落到實處。我們正在研究制定鼓勵保險機構加大對基層服務體系投入的長效激勵機制。推動保險公司除了災後及時便捷的支付賠款外,還要給農戶提供諸如風險預警、風險防範等方面的專業增值服務。
二是強化農業保險監管。農業保險經營中有大量的財政補貼,對保險公司依法合規經營提出了更高的要求。在檢查中我們發現,地方一些基層政府部門和經辦機構不引導農民進行真實投保,而是通過虛假投保、虛假理賠等方式套取財政資金,使得中央的惠農政策難以落到實處,最近一些媒體也有報道。針對這一現象,保監會將完善相關監管規定,以合規性爲重點組織專項檢查,加大處罰力度,堅決將這種苗頭打下去,務必使中央惠農政策不在中間環節被截留。
三是切實防範風險。農業風險的特點是頻率高、年度間分佈不均衡、與天氣等自然因素高度相關。2012年北京“7·21”暴雨,北京市農業總量並不大,結果也賠了7000萬元左右。今年東北洪澇災害,農業保險僅黑龍江一省賠付就超過27億元。因此必須通過完善制度,引導保險公司做好再保險安排,不能令其存有僥倖心理。另外,農業保險大災風險準備金管理辦法將於2014年1月1日起實施,保監會將每年對準備金計提、管理和使用情況進行檢查,確保各公司及時足額提取。
四是鼓勵支持創新。農業是特殊的弱質產業,農業保險的經營是一個世界性的難題。此外,與美國不同,我國農業多是分散的、小規模的生產方式,這使得我國農業保險在承保理賠和風險管控等方面都存在較大困難,更顯出我國農業保險短短几年走完發達國家幾十年走過的路的不易。下一步,要通過創新,做到既能降低風險和成本,又能提高理賠服務的質量。例如,今年11月11日“雙十一”1天,阿里巴巴“退貨運費險”就生成1.2億單,平均每單保費僅4毛7分錢,這在過去是不可想象的,連印製一份精美的保單成本都不止,但互聯網時代的大數據技術,使這一創新成爲可能。所以監管部門要鼓勵和支持農業保險創新,以最大的寬容度來對待創新和創新可能帶來的問題。
(作者爲中國保監會副主席)