|
||||
近年來一些地方省、市積極探索主要領導幹部不直接分管具體事務的制度。
圖片選自《東南快報》
春節期間,中共中央紀律檢查委員會研究室連續發表文章,分析我國反腐敗的深層次問題。在《深化改革要體現懲治和預防腐敗要求》的文章中,中共中央紀律檢查委員會研究室明確指出,要切實強化權力制衡,按照分工負責原則,適當分解主要領導幹部權力,減少主要領導幹部對具體事務插手干預,積極探索推廣主要領導幹部不直接分管具體事務的制度。這項改革具有重大的現實意義和深遠的歷史意義,值得學術界深入研究。
中共中央紀律檢查委員會研究室提出權力制衡的概念,是一個巨大的歷史進步,減少主要領導幹部的權力,減少主要領導幹部對具體事務的插手干預,應當成爲今後反腐敗的重點,也應該成爲我國政治體制改革的主攻方向。
但是,分權制衡在現代政治學中是一個特定的概念。分權制衡主要是指國家政治結構上的分權制衡,是爲了確保權力的相互監督,防止權力過於集中而滋生腐敗。這種分權制衡的政治制度設計,既體現了西方國家現代民主政治的基本理念,實現主權在民,同時又可以防止一些機關或者個人濫用權力,從而給國家和人民造成災難。但是,具體到某個國家機關而言,權力制衡並不直接表現爲分工負責,首長負責制仍然是現代政治權力配置的基本原則。
所謂首長負責制是指在一個國家機關首長負有全部責任,不管國家機關出現什麼樣的問題,也不管國家機關的工作人員出現什麼樣的問題,首長都必須成爲第一責任人,承擔所有的責任。行政首長制的價值就在於提高決策、執行和監督的效率,防止出現互相推諉、相互扯皮的現象。首長負責制在現代民主政治體制中首先表現爲首長必須通過選舉產生,必須對所有的選民負責。首長可以根據自己的需要選拔任用自己的副手,但必須對他們的行爲承擔直接責任。這種普遍性的政治結構設計,就是要提高國家機關的工作效率,防止國家機關工作人員特別是主要領導幹部權力相對分散而出現互相摩擦的現象。
首長負責制充分體現了現代政治的道德倫理。首長通過選舉產生,可以提名自己的政治合作伙伴,但是,首長在充分行使國家權力的同時,必須對自己的執政團隊承擔絕對的責任,如果執政團隊內部出現了腐敗問題,那麼,除了腐敗分子應當受到法律的制裁之外,首長還應該承擔政治責任和必要的法律責任。正是這種雙處罰制度,使得首長在選擇自己的合作伙伴、組建自己執政團隊的時候,必須充分考慮到合作伙伴的政治品質和業務水平,必須對執政團隊是否能夠高效運作給予全面的評估,如果首長偏聽偏信,任人唯親,導致國家機關工作效率低下,那麼,首長必須承擔全部的責任。爲了自己的政治利益,首長在選拔任用政治副手的時候,就不會草率從事。
中紀委研究室根據我國腐敗現象發生的原因,提出應當限制主要領導幹部權力,從邏輯上來說是有道理的。但是,中國的政治體制是典型的民主集中制,如果只強調分權制衡,而忽視了權力的集中,那麼,就無法真正貫徹落實民主集中制的基本原則。正如人們所看到的那樣,在現實生活中主要領導幹部的權力不可能被分解,這一方面是因爲我國《公務員法》明確規定了首長負責制的基本原則;另一方面則是因爲我國現實生活中存在着行政級別的問題,首長的級別往往高於副手,他們彼此存在着上下級關係,正因爲如此,將本來應該由首長集中行使的權力分解一部分給副手,試圖以此來達到分權制衡的目的,最終的結果必然是緣木求魚。在現實生活中,首長具有絕對的權力,這種權力既是政治資源配置的需要,同時也是公務員層級管理制度的必然表現,人們無法想象,行政級別低於行政首長的副職幹部,能夠獨立行使本來應該由首長行使的權力;人們也無法想象,在一個分權制衡、分工負責的國家機關,能夠大幅度地提高決策執行和監督的效率。
首長負責制意味着首長擁有絕對的權力。爲了防止首長爲所欲爲,各國在反腐敗制度設計的過程中,專門針對首長制定了一系列明確的法律規定。首長不僅要對自己的腐敗行爲負責,而且要對自己副手和下屬工作人員的腐敗行爲負責。正是這種獨特的制度設計,使得首長必須時刻小心翼翼,謹慎地行使自己的權力。
首長負責制既是現代各國憲法和法律規定的基本制度,同時也是減少腐敗,提高決策、執行和監督效率的必要制度。在反腐敗的過程中需要關注權力分散可能產生的反腐敗效益,但更要關注權力分散之後可能帶來的巨大成本。首長負責制並不意味着將所有的權力集中在首長的手中,而是要在法律明確授權的基礎上,加強對首長的約束,並且以制度確保首長對所在機關及其工作人員具有監督權,只有這樣才能形成反腐敗的鎖鏈,才能防止權力分散帶來更大規模的尋租活動。(作者爲中南財經政法大學廉政研究院院長、教授)
(來源:北京日報)