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地方行政審批制度改革的內容更具有綜合性,與基層百姓打交道更爲直接,承受的改革壓力更加巨大,遇到的現實問題更加尖銳,破解問題的願望也更加迫切
文/宋世明
2月中旬,國務院辦公廳印發通知,對各部門公開行政審批事項等工作進行部署。國務院各部門相繼曬出行政審批權清單,已有54個國務院部門公佈了目前保留的1143個行政審批項目。
新一屆中央政府將轉變政府職能作爲深化行政體制改革的切入點,將深化行政審批制度改革作爲轉變政府職能的突破口與牽引力,將取消和下放行政審批事項作爲繼續簡政放權的抓手。2013年8月,中共中央、國務院審議通過了《關於地方政府職能轉變和機構改革的意見》,新一輪的地方政府改革正式啓動。
根據中央要求,此輪地方政府改革,要推進簡政放權,減少行政審批事項,更好地發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢。全面清理現有投資審批、生產經營活動審批資質資格許可和認定、評比達標表彰、評估等事項。取消和下放的事項涉及修改法律法規的,按法定程序辦理。保留的行政審批事項,要明確管理層級,簡化審批程序,最大限度減少預審和前置審批環節,創新審批方式,明確辦理時限,公開辦理流程,接受社會監督。
由此,延續多年的地方審批制度改革,再度踏上征程。與國務院機構改革和職能轉變強調取消和下放行政審批事項不同,地方政府的行政審批制度改革內容更具有綜合性,與基層百姓打交道更爲直接,承受的改革壓力更加巨大,遇到的現實問題更加尖銳,破解問題的願望也更加迫切。
家底不清消減改革成效
目前,一些地方政府的行政審批事項“家底”依然不清,直接導致清理任務艱鉅,主要表現在三個方面。
一是相似發展水平的地方政府行政項目數量(存量)差距過大。如,從2013年中部六省公佈的本級行政審批項目數量來看,山西省269項,湖北省319項,安徽省320項,湖南省399項,河南省485項,江西省486項。項目最多的省份與最少的省份相差200多項,耐人尋味。有的地方通過項目合併方式實現的行政項目取消,看似大項目減少了,一旦落實到具體辦事,一項也沒減少。
二是有實無名的各種非行政許可項目大量存在。一些地方部門爲規避《行政許可法》的規定,以行政服務等名義實施行政審批。
三是有些地方部門變相設立具有行政許可性質的管理措施。
取消行政審批事項,在整個行政審批制度改革中具有決定性意義。目前,各級地方政府行政審批項目共有1.7萬個,體大量廣,人民羣衆對進一步取消行政審批事項的願望強烈。當然,進一步取消審批事項只能是在原有“家底”的基礎上取消,必須是在同一數量標準的基礎上取消。如果通過合併事項數來減少行政審批數量,而不清理行使行政許可的各種項目,就無法實現審批事項的實質性減少。
變相消減改革實效的做法還體現在其他方面。比如,一些地方的行政(政務)服務中心“只掛號、不看病”。
近年來,全國一些審批制度改革先行地區普遍通過“三集中、三到位”科學配置行政審批權。即把部門內原來分散在各個科室的行政審批權向一個科室集中,將已經集中的行政審批權向首席代表集中,將首席代表向行政(政務)服務中心集中;行政審批職能向一個科室集中到位、行政審批權向首席代表授權到位,行政審批事項進駐中心到位。這實際上是一條“審批監管”相對分離之路。行政審批事項進駐中心後,政府部門可以將自己解放出來,集中力量調查研究、制定政策措施、加強監管。
目前,全國有十個省和80%以上的地級市、縣(市)建立了行政(政務)服務中心,爲建立便民高效的統一行政審批服務平臺提供了基礎。但是,有些地方政府的“三集中,三到位”工作力度不夠,進駐中心的部門窗口僅有申請受理權和決定送達權,審批權和審批流程都由部門主導,中心窗口淪爲“收發室”、“傳達室”,難以達到規範行政審批行爲、提高審批效率的目的。
遭遇法律制約
法律制約,是深化行政審批制度改革中各級地方政府反映最強烈的一個問題。在經過多輪行政審批制度改革之後,留下來的行政審批項目多數有法律、法規、規章等“尚方寶劍”做依據。
以湖南省爲例,省市縣三級行政審批項目已經從2000年的2543項精簡到目前的589項,減少幅度達到76.84%。其中,553項依據國家法律、行政法規和國務院規範性文件設定,36項依據地方性法規、省政府文件設定。也就是說,國家法律、行政法規設定項目佔項目總數的93.89%,其餘則爲湖南省地方政府性法規設定項目。要繼續取消和下放行政審批事項,均需要突破現行法律法規等具有法定約束力的規範性文件。
而與地方經濟社會發展不相適應、要突破法律限制的事項調整,需要按照程序逐級上報批准,程序複雜、耗時費力、難度很大。爲了完成既定改革任務,有效滿足社會公共需求,有些地方改革事實上已經突破了法律限制,但改革成果卻難以得到司法保障。
比如,有地方政府出於簡政放權的本意,將工傷認定由市級下放到縣級。比如,一單位員工受傷,就是否屬於工傷與單位發生爭議,縣級有關行政機關經過調查後認定屬於工傷。但員工所在單位不服,向縣級法院提起訴訟,縣級法院依法判定縣級行政機關的“認定”無效。由於深感法律對地方審批制度改革的制約,改革的推動者將自己比作“缺氧的魚”。
中央層面取消和下放有關行政審批項目時也會遇到法律制約的問題,但相對容易解決。一般是經過多方論證後認定要取消和下放行政審批項目,全國人大及常委會修改相關法律後再向社會公佈。而地方政府在審批制度改革中卻沒有這種便利,此類共性問題需由中央層面統籌解決。
標準化不足與信息壁壘
行政審批的標準化程度不高,是地方審批制度改革遇到的另一個問題。凡是面向基層、量大面廣、由地方管理更方便更有效的行政審批事項一律下放到地方,本來是件好事。但實際執行中,卻容易出現偏差。在行政審批標準化程度不高,甚至是缺乏行政審批標準的背景下,一些審批項目下放後,各地自行配套措施尺度不一,就容易將部門利益、個人私心滲透其中,產生新的權力尋租。
部門之間信息封鎖是深化地方行政審批制度改革的又一壁壘。近年來,各部門都很重視信息化建設,都建有獨立的專門業務審批網,很少與網上審批系統實現數據交換、信息共享,信息資源難以上下、左右、內外互通,導致信息資源碎片化。企業、羣衆辦理審批提交的基礎性資料中,有很多都是其他部門發出來的證件,降低了審批效率與質量。由於沒有部門之間通用性信息資源的共享,電子平臺資源割裂,導致網上審批形同虛設。
此外,按照中央要求,推進簡政放權、減少行政審批等事項後,要改善政府管理,加強事中事後監管。實際上,簡政放權是改革,加強事中事後監管,更是改革。行政審批制度改革的成敗就在“破”與“立”的分寸拿捏之間。多年來,取消和下放行政事項已成定勢,但加強事中事後監管,在基層實踐中仍未破題。
“事中事後監管”應該包含哪些因素、哪些實現方式?基本框架、法律法規依據是什麼?這些方面的理論與實踐仍然是空白,各地說得多、做得少。各部門重審批、輕監管的觀念依然根深蒂固,以審代管的行爲慣性依然強大,這也是在政府職能轉變過程中的關鍵問題。
明確改革基本框架
解決地方行政審批制度改革中的種種問題,不能頭痛醫頭,腳痛醫腳。應從源頭着手,進一步明確地方深化行政審批制度改革的基本框架,具體而言應包括七個方面。
一是繼續清理行政審批事項,這是深化行政審批改革的基本前提,也是對行政審批權實行剛性約束的基礎性工作。其目的是徹底摸清行政審批的“家底”,向社會公開行政權力清單,清單之外的審批項目一律取消。
二是科學配置行政審批權,這是深化行政審批改革的體制保障,也是不可逾越的改革階段。其目的是以政府審批代替部門審批,便民高效。目標是實現“審管分離,權責脫鉤”,建立統一的行政服務平臺,既做到行政審批權的集中,又加大集中監督的力度。
三是優化行政審批流程,這是進一步理順行政審批運行機制的關鍵。其目的是減少行政相對人就審批事項與政府發生關聯的接觸點,推進陽光審批。目標是降低審批成本,改進審批效率,提高公衆滿意度,杜絕行政審批的“萬里長征”。
四是實現行政審批標準化,這是向全社會提供無差別的高品質行政審批服務的前提條件。其目的是規範行政審批權力。目標是實現審批事項、審批要件、審批流程、自由裁量權、辦事指南、辦事制度、基礎設施、表單、收費、責任等十個方面的標準化。其中,審批自由裁量權的標準化是難度係數最大的標準化。
五是實行網上審批,夯實深化行政審批改革的技術支撐。實現網上審批系統與部門專門業務審批網併網,整合分散信息資源,做到審批信息在各部門之間的共享互認,這是實施網上審批的微觀基礎。
六是充分發揮與規範行業協會等社會組織在行政審批改革中的作用。縱觀行政審批的全流程,實踐中的行政審批可以分爲前置審批、核心審批和後續審批。前置審批是審批的預備階段,主要是審批要件的齊備和預審。行業協會可以在這一階段爲履行核心審批的職能部門提供資格審查與技術支持。
核心審批即行政審批的核心部分,目前應由政府職能部門嚴格遵照《行政許可法》以及相關部門的法律法規執行。後續審批是審批職能向監管職能的延伸,是以監管爲目的的審批,比如年檢。行業協會在這個階段可以爲職能部門提供協助。
既要充分發揮作用,又要嚴格規範其行爲,兩者的平衡點在哪裏?長遠看,應從法律層面規範各層級行政主管部門對於中介服務收費環節的設立行爲,加強對行業協會的監管。當務之急是,行業協會商會與行政機關徹底脫鉤,儘快實現一業多會,良性競爭。
七是加強事中事後監管,克服畏難情緒,積極探索有效監管方式。比如,工商登記制度改革中,在降低創業成本的同時,必須提高企業失信成本,這是世界各國普遍採用的信用監管方式。□(作者單位:國家行政學院)
(來源:瞭望)