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導讀:昨天,十二屆全國人大常委會第八次會議分組審議預算法修正案草案。地方債、預算公開、財政專戶等話題成爲常委會委員們關注的熱點。部分委員認爲,不光要對地方舉債“開閘”,更應該修好“防火牆”防範地方債務風險。
地方舉債“開閘”後如何防範風險?
負債責任問題預算法應有明確規定
預算法三審稿擬對地方政府舉債“開閘”,經國務院批准的省、自治區、直轄市可發行地方債。
辜勝阻委員在審議時說,根據審計署的數據,地方政府負債規模增速約20%,超過我國GDP增長,部分地方政府的負債率已經達到100%甚至超過100%。
他說,中央政府來控制規模,舉債權是省級政府,但用錢的是市政府甚至可能涉及縣、鄉,這樣會導致“道德風險”。“政府官員認爲我現在負債很多,不是我來還,我可以交給後面的人來還,或者我的負債很多,我可以交給上面的人來還。如果有這種觀念和意識的話,道德風險是很嚴重的。”
辜勝阻建議,在負債的責任問題上,預算法必須有非常明確的規定,誰用錢應該誰還錢。此外,審議時有多名委員認爲,應該防範在發債過程中出現像跑項目一樣的跑舉債額度的問題。
辜勝阻說,如果不進行防範,未來可能出現的“兩級跑部”的局面,一個是省政府到北京來跑發債規模,二是市政府和縣政府到省會城市來跑財政廳要錢,從省政府負債當中能拿多少錢。
誰有權決定地方可以發行多少債務?三審稿規定,舉借債務的規模由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准。辜勝阻認爲,舉債規模是最重要的一個問題,它的職能權限應該來自全國人民代表大會,必須由全國人民代表大會而非常委會來批准。
對於地方債的用途,三審稿規定應當是公共預算中必需的部門建設投資,並不得用於經常性支出。辜勝阻建議,要明確界定債務的使用範圍,地方政府債只能用於交通、機場、港口、供水、供電、學校、醫院等公共基礎設施。
對於舉債後如何償還,蔣巨峯委員認爲,有必要建立政府償債機制,把應償債務今年分解統籌納入財政預算,這樣就能確保政府債務如期清償。
國庫應該由誰管理?
財政部門不宜既當“會計”又做“出納”
“會計”和“出納”是否應該由不同的人擔任?三審稿中關於國庫管理的問題,成爲昨天分組審議的另一大焦點。
現行預算法規定,中央國庫業務由中國人民銀行經理,地方國務業務依照國務院的有關規定辦理。預算法修正案草案二審時,刪除“中央國庫業務由中國人民銀行經理”,並規定國庫管理的具體辦法由國務院規定。本次三審稿,對於國庫管理基本延續了二審稿的思路。
“這會在實踐中造成由財政部門直接支配國庫資金,不受到國庫業務經營者約束的情況。”昨天的審議中,任茂東委員說,從國際上看,支出決策與執行分離是財政管理的一項基本要求,庫款支配和國庫業務經理的權限,應由不同機構分別行使,不宜由財政部門在行使庫款支配權的同時經理國庫業務。
“國庫如果是出納功能,財政是會計功能。會計和出納,相互制約大家放心一些。”鄧秀新委員認爲,中央國庫還是應該由中國人民銀行來經理,這樣才能保證國家資金沒有風險。
吳曉靈委員說,由誰來管理國庫,本質是是否建立權力制衡的機制問題。由人民銀行經理國庫是財政公開透明、防止內部腐敗非常重要的舉措。根據政府“法無授權不可爲”的理念,中國人民銀行在財政預算管理中的地位必須在預算法中予以明確。
此外,車光鐵、唐世禮等委員也建議,繼續保留中國人民銀行經理國庫的職責。
基層能否快點拿到撥款?
不規定時間框架有利於資金執行
近年來,很多地方政府爲了完成預算任務,每年年底突擊花錢。有的委員認爲,應該進一步加快轉移支付的撥付效率。
三審稿規定,中央對地方的一般性轉移支付應當在全國人民代表大會批准預算後30日內正式下達;中央對地方的專項轉移支付應當在全國人民代表大會批准預算後90日內正式下達。此外,轉移支付按照行政層級逐次下達到基層,每個層級都需要最長30日或60日的時限。
鄧秀新委員估算,根據專項轉移支付每一個環節的法定時間,如果某一個縣獲得這筆資金,從人大會開完到錢撥到基層需要5個月的時間。“也就是從人大3月15日閉幕到下面,8月份是最快的,再加上工程招標,到12月份,按零基預算又收回去了,這個項目誰去做也很難做好,只有突擊花錢和違規才能做好。”
樑勝利委員說,有些地方專項轉移支付當年沒有完成預算,理由是預算資金下達的時間太晚。他建議,在全國人民代表大會批准預算後,財政部門即可下達各預算單位執行,不要規定時間上的框架,這樣有利於財政資金執行。
財政專戶該怎麼管?
要嚴格限制財政專戶的開設範圍
“財政專戶”是指財政部門在商業銀行設立的預算外資金專門賬戶。這一話題是預算法修訂過程中的爭議點之一。有觀點認爲,財政專戶是改革過渡時期的產物,不宜寫入法律;也有觀點認爲,財政專戶可以寫進預算法,但問題是怎麼管理?
近年來地方開設了大量財政專戶,已遊離在國庫管理之外。據報道,國家審計署2012年對18個省本級財政收支審計發現,財政專戶多達478個,存款餘額相當於其國庫庫款的44%。
現行預算法中沒有關於財政專戶的規定。預算法草案二審時,財政專戶這一概念寫進法律文本。當時有的常委會委員提出,實踐中財政專戶數量過多,管理混亂,產生了許多違法違規問題。
本次預算法修正案草案三審稿規定,嚴格限制財政專戶的開設範圍,只有法律有明確規定或者經國務院批准的特定專用資金,可以依照國務院的規定設立財政專戶。
昨天的審議中,吳曉靈委員說,法律有規定的專戶是社會保險賬戶,除此之外的各類政府基金、專項轉移支付均不應該在商業銀行開立賬戶。因此,三審稿不必爲專項資金開立專戶留下餘地。
任茂東委員認爲,目前財政專戶問題較大,如財政專戶數量大、種類多、沉澱資金量大,收支都由財政部門和商業銀行直接操作,不經過國庫經理,缺乏有效監管。
任茂東說,近幾年財政部門十分熱衷在商業銀行開設財政專戶,有些財政專戶甚至成了部門的“小金庫”。他認爲,雖然三審稿中對可以設立財政專戶的資金限定爲“法律有明確規定或者經國務院批准的特定專用資金”,但這種先承認財政專戶存在的合法性,再加強管理的方法,在實踐中不足取。他說,是否仍然要脫離國庫設立財政專戶必須要慎重考慮。
唐世禮委員認爲,要嚴格限制財政專戶的開設範圍。現在有的地方大量財政資金遊離在國庫單一賬戶之外,造成資金的分散和沉澱,也爲隨意調控、截流、擠佔留下了空間
全國人大代表殷興山建議取消財政專戶,建立國庫單一賬戶制度,這樣可以實現財政資金“一本賬”覈算,保證預算編制的真實、完整。
預算中不公開的“國家祕密”有哪些?
應明確界定涉及“國家祕密”內容
4月18日,各中央部門公佈了部門預算和“三公經費”。外交部、最高法等4個部門首次“曬”三公。此前幾年,外交部未公佈的原因是“三公經費”中有一些涉密信息。
三審稿明確了預算公開的時限和內容,同時新增規定“涉及國家祕密的內容除外”。
洪毅委員認爲,現在各級政府公開預算、決算、財務報表過程中,部門內容往往以保密爲由不公開。他建議,三審稿中的“國家祕密”值得斟酌,應明確只有屬於法定的國家祕密、人大授權的或者中央政府規定的國家祕密纔可以不公開。
史蓮喜委員認爲,三審稿對涉及國家祕密的內容沒有給出明確界定,建議按照保密法的要求作出比較明確的界定。