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我國戶籍制度是上世紀50年代的特定歷史條件下,爲加快工業化進程、實行計劃經濟體制而作出的制度安排。隨着社會主義市場經濟的發展,這一制度對於推進城鄉發展一體化和農民工市民化構成了障礙。積極穩妥推進城鎮化,不斷提高經濟社會發展水平,讓全體人民更多更公平分享改革發展成果,迫切需要進一步深化戶籍制度改革。
近年來,各地積極探索推進戶籍制度改革,取得了明顯進展,但還存在一些亟待解決的問題。其一,缺乏整體性制度安排。在戶籍制度改革實踐中,國家層面只是出臺宏觀性措施,放權讓地方去探索,並適時規範地方改革行爲,但迄今尚未形成全國性的操作細則,而且改革舉措更多涉及中小城市和建制鎮,吸收勞動力較多的大城市、特大城市的相關改革較爲滯後。目前,對農民工市民化、農民轉市民、外地城鎮身份人員落戶服務地等問題尚未完全釐清,對轉戶後農民的土地處置也缺乏共識。其二,一些地方借戶籍制度改革之機獲取農民土地,使這項改革出現了“跑偏”現象。有的地方政府對“土地財政”過於依賴,時有趕農民上樓、過度將農民市民化的現象發生,但被轉戶者獲得的公共服務並沒有明顯增加。其三,農民工市民化落戶門檻高。深化戶籍制度改革的首要任務是將2.6億農民工中具有轉戶意願者市民化。然而,從各地尤其是一線城市出臺的落戶條件看,其主要對象是投資者、人才精英、農民工中的出類拔萃者,一般農民工短期內很難達到落戶條件要求。
總結我國戶籍制度改革經驗,針對改革實踐中存在的問題,深化戶籍制度改革應在以下幾方面積極探索,進一步完善路徑。
做好頂層設計。進一步加強戶籍制度改革的統籌協調,將戶籍制度改革置於城鎮化、人口和經濟結構轉型的大背景下考量,統籌考慮大城市、中小城市、建制鎮的戶籍制度改革,全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件;根據特大城市容納的流動人口更多的實際情況,在嚴格控制特大城市人口規模的框架內,創新激勵機制,逐步將符合條件的流動人口轉戶。
推動城鄉發展一體化。戶籍制度改革的實質是剝離附着在戶籍上的諸如教育、就業、住房、醫療、養老、福利等利益粘連,促進人口自由流動。深化戶籍制度改革,應推動城鄉發展一體化,切斷粘附於戶籍上的利益臍帶,在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面實現一體化,促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關係。只有使農民工真正享受到市民待遇,纔能有效推動農民工市民化。
實行戶籍制度改革與土地制度改革聯動。農村土地不僅是農民的生產資料,還具有社會保障功能,加之普遍存在土地升值預期,農民在轉戶時存在猶疑。因此,深化戶籍制度改革需要土地制度改革與之配套。首先,推動農民土地承包經營權多樣化流轉,保證農民獲得土地流轉收益。其次,保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。再次,建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開、公正、規範運行。
量化打分激勵流動人口轉戶。與我國戶籍制度粘附較多物質利益不同,國外戶籍制度承載的多是社會治理功能,從而爲人口自由流動創造了條件。借鑑國際做法和國內一些地區實踐經驗,我國流動人口在城鎮落戶,首先應取得居住證,然後再通過對學歷、職稱、居住年限、納稅、社保繳費、守法、文明程度等指標量化打分,以綜合積分排名激勵農民工取得落戶資格,平穩有序推進農業轉移人口市民化。
(作者單位:中國青年政治學院中國馬克思主義學院)