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2011年,第一部《中國對外援助》白皮書發表,主動的信息公開一定程度上滿足了觀察家們的需求,世界上持續了5年多有關中國在非洲以外援爲工具進行“急劇擴張”的種種熱議和質疑之聲也明顯減弱。世界觀望中國的目光,從原來的驚詫、不習慣、質疑轉變爲將中國視爲全球大國、是國際關係的重要因素。
中國的國際發展合作事業就是在這樣密切的關注之下取得了巨大的發展。與第一部白皮書針對國際上對於中國外援數目及流向的疑問進行重點釋疑不同,剛剛發表的第二部《中國對外援助》白皮書明顯更多着墨於援助在社會經濟方面的積極影響。一方面中國政府近年來外援工作強調的“民生”概念在受援國實地已經取得了具體可感的成果,另一方面,中國政府也通過項目評估機制等方式在強調援助的質量,這與近年來國際上其他援助方對“實效”概念的強調是一致的。
新報告增加了區域合作機制下的外援。新世紀以來中國與非洲、阿拉伯國家、東盟國家、亞非葡語國家等論壇合作機制愈益活躍,這一節介紹了中國在促進發展和地區整合方面的貢獻,體現出中國的對外援助逐漸擺脫“雙邊性”這種傳統特點,積極以多邊合作形式促進區域一體化,特別是在跨區域的基礎設施等方面的貢獻,對於全球可持續發展的目標而言,越來越具有全球公共產品的性質,呈現出積極踐行負責任大國的形象。
新報告另一處用力較多的方面,是“參加國際合作”部分,比三年前的版本字數增加了一倍半,內容大大豐富。既有中國對於國際多邊援助機制支持和參與的增加,又有在聯合國、二十國集團等平臺上開放的對話;特別值得一提的是,不管是南-北-南、還是南-南-南性質的三邊或者多邊合作實踐,已經成爲突出的風景,而在三年前的報告中才作爲“探索”性的意願提出。這實際上反映出,隨着中國作爲全球大國地位的凸顯,一直被外界視爲“雙邊性質”的中國外援,也正在無可避免地成爲整個多極世界發展援助體系的組成部分,成爲積極參與解決全球貧困與發展、非傳統安全(如恐怖主義和糧食安全)、環境保護、氣候變化和可持續發展等問題的全球治理的一部分。
全球社會的興起,意味着全球各國的公民都在要求更多的知情權,而未來普通公衆的越來越高程度參與也將是大勢所趨。中國的情況也不例外。隨着新一輪的“促貿援助”通過世貿組織等平臺的推廣,受援國自己的主導意識的提高和參與能力的提高,未來的國際發展合作參與主體會越來越多轉向私營部門和公衆。
參與者的多元化,不僅帶來了整個國際發展合作棋局的多極特徵,更讓以往發達國家主宰的“南-北”模式的發展援助概念受到了很多的衝擊。南南合作實際上成爲主要議題,這不僅體現在聯合國開發署署長海倫·克拉克女士提出的,“南方國家因爲經驗接近從而使得南南合作天然具備更能解決發展問題的優勢”,也表現在南方國家拒絕單向捐助者概念,而更願自稱爲“發展的提供者”,也就是強調合作開發、共同受益的概念。
中國新一個階段的國際發展援助,不是用自己的經驗去詮釋已有的國際發展援助理論,而是多多參照其他發展中國家的經驗,探索和創造新的發展合作理論。
(劉海方,北京大學非洲研究中心祕書長,北京大學國關學院副教授)