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全面深化改革的目標,是一年前的十八屆三中全會上確定的,就是要推動國家治理體系和治理能力的現代化。
“四中全會的主題是依法治國,是要通過依法治國來推動全面深化改革目標的實現。”國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會祕書長汪玉凱說。
爲公權力扎籠子
體育迷以後可能會有更多的選擇權了。
10月20日,就在黨的十八屆四中全會召開當天,國務院發佈《關於加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》。按照這個意見,商業性和羣衆性體育賽事活動的審批被取消,除奧運會、亞運會、世界盃足球賽外的其他國內外各類體育賽事,各電視臺可直接購買或轉讓轉播權。
體育賽事轉播權的放寬,意味着過去不能參與轉播權競價的地方電視臺,今後有機會自行購買比賽轉播權,受益的則是所有體育迷。因爲,他們的選擇更多了。
在此之前,要舉辦體育活動,就必須得到審批。體育管理部門要審批,公安、交通等部門也要審批。要通過有些審批,還需繳納一定費用。
最近NBA的兩場季前賽就趕上了這個新規定——過去需經過國家體育總局審批,但現在,直接由比賽舉辦地政府自己去辦。
這只是國務院強力推進的簡政放權的一個縮影。一年多來,國務院已先後取消和下放7批共632項行政審批等事項。
毫無疑問,這正是政府治理方式的改變,是國家治理體系的一個側面。過去的國家管理,正慢慢地向國家治理現代化靠攏。
“國家治理體系現代化要解決的是公權力運行的問題。”中央黨校黨的建設教研部主任王長江說,如何按照規律來治理國家,是當下中國面臨的一個大問題。
國家治理體系和治理能力的表述,還是一個新概念。
2013年11月15日,在中共十八屆三中全會閉幕3天后,《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》正式發佈。在這個決定的第二條提到,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。
作爲一個目標,“國家治理體系和治理能力現代化”首次出現在黨的文件中。在汪玉凱看來,這個目標的提出,具有標誌性意義。這意味着,這一輪改革,是向既得利益集團開戰,而此前的改革,則是向貧困開戰。
市場經濟的深入發展是國家治理問題浮出水面的原因。“我們國家很多事情的處理往往依賴經驗,缺少對規律的把握。”王長江說,國家搞了社會主義市場經濟之後不一樣了,國家治理成爲一個特別重要的問題。
王長江告訴記者,市場經濟允許大家追求利益,那麼所有人都希望維護自己的利益,還希望別人尊重自己的利益,警惕別人侵犯自己的利益。其中,最值得警惕的,就是公權力。市場希望對政府開權力清單,沒有給的權力不能濫用;政府對市場則相反,要開負面清單,沒有禁止的就可以做。
審批制度就是這個矛盾中的典型。在計劃經濟體制下,所有需求都由計劃滿足,按計劃執行,都必須經過審批。但在市場經濟條件下,需求由市場來滿足,人人都在發揮能動性。
在過去的幾十年裏,太多審批事項充斥在社會生活中,經商開店要審批,演出比賽也要審批。
“在一些國家成立一個企業很簡單,備案就好了。在我國則不行,得申報,得帶着各種資料、資金,一級一級地審批。”王長江說,爲什麼要審批,就是因爲每個環節都有“費用”。
王長江告訴記者,在市場經濟初期,一些與規律不符的東西還可以繞過去,但現在,改革都進入深水區了,再不轉變就會成爲國家發展的障礙。
“國家治理,就是要通過法治把權力關進籠子。”汪玉凱說,這是“最大”也是“最難”的問題,但必須要解決。
利益多元化要求國家治理現代化
不可否認,當下的中國正在呈現越來越複雜、越來越多元的社會結構。“整個社會在發生巨大的變化,中國要從傳統社會走向現代社會,治理是不可迴避的問題。”中央黨校教授蔡霞說。
在蔡霞看來,國家治理這個問題的提出,有着強烈的緊迫性。經過多年市場經濟發展,利益多元分化,社會公衆要表達自己的利益要求,要保護自己的利益,要求參與國家政治生活,要求國家爲市場經濟健康發展、爲提升社會公平程度提供更好的制度環境。而我國的市場經濟是政府主導的市場經濟,一些方面權力的高度集中,可能導致一些資源的高度壟斷。在一些地方,權力意志的行使在某種意義上甚至超過了計劃經濟時期,因爲壟斷帶來了大量的利益空間。
“這兩方面是存在衝突的。”蔡霞說,市場經濟本質上要求公平競爭,而權力壟斷資源造成不公平競爭。一旦權錢勾結,腐敗問題大量滋生,嚴重損害社會利益。因此,社會公衆十分痛恨政治權力對市場競爭的侵入。十八大以後,黨加大反腐力度,取得了巨大成績。但另一方面,也暴露出權力失控、恣意妄爲、牟取暴利的情況有多麼嚴重。國家治理的首要內容是管住政治權力。只有這樣,才能建立良好的社會經濟生活秩序,讓公衆安居樂業。
王長江告訴記者,新中國建立初期,政府也想管好國家,但沒有掌握規律。一開始搬用了蘇聯的計劃經濟模式,結果,想管的管住了,但百姓沒有了積極性,國民經濟到了崩潰的邊緣。實行市場經濟後,人們慢慢從被管理對象轉變爲管理的參與者,整個國家的管理變成了共治。
“這時就需要處理好管理者之間的關係,要有通盤的設計,這就是國家治理體系。”王長江說。
這種多元主體參與管理的現實,體現在社會生活的方方面面。小到廣場舞由誰來組織,住宅社區由誰來管理,大到自然災害中的抗災救援,越來越多普通百姓都已經自覺不自覺地成爲這個國家、社會生活的管理者之一。
這意味着,整個中國社會的結構在發生着深刻變化,社會公共事務以前所未有的量級出現。
“對政府來說,該做的事情必須做好,不該做的事情不能越界。”蔡霞告訴記者,所謂有限政府,一是指政府權力有限,二是指政府能力有限,不可能成爲萬能政府。現在,大量的公共事務需要政府與社會合作來完成。
今年4月,蔡霞曾到內蒙古阿拉善盟去考察,看到了公益組織自發對沙漠治理的努力與探索。在蔡霞看來,這是社會公共事務大量出現的表現,而這些社會公共事務需要政府放開足夠的空間,讓公衆參與其中。
國家治理的基礎更多在於權利,而不是權力。“1949年中華人民共和國成立並不意味着具備了現代國家制度的運行機制,現代國家制度的建立是一個非常艱難的政治文明進步的歷史過程。在這個過程中,中國經歷過‘文革’,也經歷了從法制到法治的轉變。”蔡霞說。
如何設計國家治理體系
在汪玉凱看來,國家治理體系和治理能力的現代化並非虛無縹緲的口號,其關鍵標準有三:讓社會創新的源泉涌動,讓改革的成果全民分享,讓社會管理能力得到釋放。照此衡量,汪玉凱覺得,我們的國家治理體系和治理能力還存在很多問題。
蔡霞認爲,現在對國家治理的理解還不是很一致。國家治理與通常所說的“治國理政”並不是同一個意思,治國理政的主體是權力的掌控者,而國家治理的主體則是多元的,有國家權力,也有社會主體。
公權力與社會之間需要邊界,多元利益主體之間同樣也需要邊界。
“要推進國家治理體系和治理能力的現代化,需要通過國家與社會的良性互動來實現,而不可能單靠自上而下地推動。”蔡霞說,要實現這一點,整個國家需要建立一些基礎性的制度。
比如,百姓稅負合理性問題,首先需要摸清每個人的真實收入,那需要健全統計制度。“一些高收入者通過各種方式將收入藏在成本中逃過徵稅,大量拿固定工資的普通人卻必須面對徵稅。”蔡霞說。
類似的基礎性制度還包括房產交易制度、人口流動信息等多方面內容,背後涉及很多人的利益。要建立這樣的制度,一定會面臨很多博弈,有權力與權利的博弈,有地方利益與全局利益的博弈。規範各種利益、協調利益關係將會是一個艱難而漫長的民主法治建設過程。但只有經過這樣的過程,治理能力才能逐步提高。
“理想地看,國家治理體系應該有一個頂層設計,這種設計是超脫所有部門之上的。”王長江說,但現在的設計往往是要改革誰就把誰吸收進來。
王長江一直在想,能否在決策權、執行權、監督權上進行相對獨立的劃定,目前在監督權上做的文章比較大,但決策權和執行權之間還不夠清晰,“我們的體制是有這個平臺的,關鍵是怎麼用好”。
除了依法治國、依法行政、依法執政外,汪玉凱還特意提到要加快經濟轉型,從微觀到宏觀構建公平競爭的環境。“這些都是要讓百姓得到實惠,而不是讓小部分人壟斷利益。民生就是國家治理體系和治理能力現代化的最終落腳點。”汪玉凱說。