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我國的人大質詢制度確立於1954年憲法，1982年憲法作了進一步修改。《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，以及全國人大的立法解釋等一系列法律不僅對質詢制度的立案標準、立案程序以及立案後的處理都作了較爲明確的規定，而且補充擴大了質詢範圍。規定在全國人大會議期間，一個代表團或30名以上代表聯名，或在全國人大常委會期間，10名常委聯名可以書面向國務院及各所屬部門、最高人民法院、最高人民檢察院提出質詢案。
然而，全國人大和地方各級人大在落實質詢制度上不容樂觀。在全國人大及其常委會的會議上，這一制度尚未得到應有的運用。而在地方各級人大會議中，只有少數地方人大行使過質詢權，因而人大系統行使質詢權的案例甚少。近年來，隨着政治體制改革的不斷深入和民主法制建設的全面推進，地方各級人大的監督力度明顯加強，質詢制度在有的地方人大得到進一步的完善，質詢權的運用明顯提升。1999年2月，河南省23名代表向省建設廳提出了質詢；同年同月，四川省21名代表向省社保局提出了質詢；2000年1月，廣東省25名代表向省環保局提出了質詢。這些質詢案例見諸報端的同時，既表明了質詢制度的進步，也表明了質詢制度的成熟和完善尚需時日。
筆者認爲，我國的人大質詢制度主要存在以下七個方面的缺陷：
一、質詢意識普遍不強。人大代表受自身素質影響，不願、不敢行使質詢權，還有部分代表不會運用甚至不知質詢制度；被質詢機關將被質詢視爲出醜，擔心質詢帶來嚴重的法律後果，或因暴露薄弱環節而丟選票；廣大民衆因對質詢制度的意見長期得不到採納而喪失信心。
二、現行憲法與有關法律規定的質詢對象不一致。1982年憲法明確質詢對象，僅限於國務院及各部委。在《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律以及立法解釋中，則把人民法院、人民檢察院也列爲質詢對象，這種立法上的不協調性應及時調整。
三、質詢案立案條件過高。目前，世界各國對質詢案的形式均規定得較爲靈活，主要以口頭質詢爲主，也可書面質詢。其目的就是使議員充分運用質詢手段行使監督權。而我國現行法律只允許提出書面質詢，降低了質詢的靈活性，勢必妨礙質詢作用的發揮。由於全國人大的議程和會期一般在預備會時通過表決確定，因此，會議議程和會期的法定性在一定程度上排斥了其他議程的增加。而質詢案的成立不僅要由主席團決定，而且主席團要聽取質詢情況的彙報；代表對質詢答覆不滿意的，被質詢機關應再次答覆，這些程序也均由主席團決定。如果大會出現一次質詢案，不僅大會的議程、會期會有所變動，而且主席團會議也會因此增加一次或多次。在以往全國人代會上，也有代表動議質詢案，但均被大會祕書處建議作爲“案前溝通”來解決。筆者認爲，質詢案的立案條件過高，是全國人大至今未立質詢案的主要原因。
四、對同一事由質詢次數沒有限定。由於質詢案具有強制性的特徵，被質詢機關對代表的責問必須答覆。半數代表對答覆內容不滿意的，代表可以再次質詢。如果代表仍不滿意，被質詢機關應當繼續作出答覆。由於現行法律對同一事由的質詢次數未作規定，實踐中也給具體操作帶來困難。
五、現行法律對被質詢機關答覆的法律後果未作規定。強調質詢的法律責任和後果，是質詢制度免於“形式化”、“走過場”的關鍵。筆者認爲，應該使質詢後果法律化，即如果半數以上代表對受質詢機關的答覆不滿意的，主席團應提請大會予以表決，受質詢機關的主要責任人理應承擔被罷免、撤職等後果，甚至決定移交司法機關處理。
六、缺乏答覆時限。實踐中，一些質詢案因受質詢人以“正在準備”爲由，拖延答覆時間，致使最終失去了質詢的法律意義。因此，應對書面質詢、口頭質詢的時限作出明確的規定。目前，國外多數國家的議事規則規定，在議會集會期間每週均要規定三至四次辯論時間，這段時間的主要議程就是質詢。
七、沒有緊急質詢制度。理論上，質詢制度應具有規範性和經常性特徵。閉會期間出現緊急事由需提出質詢案的，應有程序啓動質詢案，由於現行法律沒有緊急質詢規定，除人大常委會委員可在常委會期間提出質詢外，閉會期間代表沒有質詢監督權。
要充分發揮質詢制度的作用，筆者認爲，應從以下方面彌補其制度上的缺陷：
一、修訂憲法，將質詢範圍擴展到最高人民法院和最高人民檢察院，使憲法和有關法律對質詢制度的規定相銜接。
二、修改《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會議事規則》等有關規定，對全國人大代表團或代表的質詢對象，以及地方各級人大代表團或代表的質詢對象作出統一規定；明確以口頭形式爲主，書面形式爲補充的質詢形式，明確全國人大提起質詢案的人數，除代表團外，口頭形式提出的以1至3人爲宜，書面提出的以10人爲宜，地方各級人大提起質詢案的人數，除代表團外，其人數比照全國人大適當降低；補充規定質詢的次數、答覆的時間、不同意主席團不立案決定的申請複議程序，以及緊急質詢、質詢效力和質詢法律後果的規定等。
(作者：童海保 爲全國人大代表、安徽省馬鞍山市金家莊區檢察院檢察長)
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