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今年，是我國三年治理“小煤礦問題”的開局之年。小煤礦重大安全事故近來頻發再次提醒人們：“小煤礦問題”是“疑難雜症”，不少機制陳弊積重難返；尤其是當前煤礦管理中出現的種種“潛規則”和反常現象，導致單純性的整治活動“雨過地皮幹”“按下葫蘆浮起瓢”。如不能化解“潛規則”，將直接影響全國人大和國務院提出的“三年解決小煤礦問題”的方略。
潛規則一：礦長成傀儡監管成空文
小煤礦安全生產責任和依法經營主體嚴重混亂，導致安全生產和行業監管政策完全成爲一紙空文。
由於國家產業政策和法規沒有明確煤礦是否允許個人投資、經營，不少地方爲了繞開這個敏感問題，給個人承包煤礦派出政府或集體任命的“紅帽子”礦長，當法人代表。
在山西省不少縣市的鄉村煤礦，法人代表即名義礦長是鄉村任命的，其職責是在各種證件上掛名，從煤礦承包費中發工資，參加政府的各種會議，應付各種檢查，實際根本不行使任何管理權；實際控制者是承包人即礦主，他是投資人也是受益人，是真正的老闆，他不下井也不與礦工打交道；礦主在生產中又聘請幾名副礦長，把井下出煤層層轉包給小包工頭，小包工頭付礦工工錢並負責事故處理。安全監管人員到礦上輕易見不到礦主，而是由名義礦長把文件和政策收下了事；礦主根本不會聽名義礦長的話，礦長更管不了出煤的包工隊和礦工，但出了事故首先追究的是礦長即法人代表的責任。
潛規則二：基層幹部成了“煤奴”，監管大多成了“木偶”
由於小煤礦帶來的財政效應，又由於煤礦背後存在的保護傘問題，不少基層幹部心裏痛恨小煤礦非法生產，而行動上又不自覺地保護小煤礦非法生產。“我們客觀上成爲小煤礦的奴隸！”山西省霍州市師莊鄉鄉長向記者坦言，每到上邊檢查時，他還得和其他幹部給小煤礦通風報信，不報信讓查了，一是影響財政，二是害怕受處分，三是還不知道要得罪哪位領導。
成爲“煤奴”的幹部，在問責的壓力下，近年來還有一些人與黑心礦主合謀瞞報事故，如去年寧武礦難中的原縣委副書記和分管副縣長。此次，左雲礦難中的張家場鄉黨委書記、武裝部長等人也參與了事故瞞報。在“保護傘”的作用下，不少監管人員竟成“木偶”。像山西省左雲新井煤礦礦主的哥哥就是鄉里分管煤炭的人大主席團主席，交口縣原安監局長武小莉竟然給一位“關係礦主”安排礦主的父親當監管員。這種情況造成大部分幹部“誰也不敢負責，誰也不願認真”。
潛規則三：權力人人“搶籃球”義務家家“打排球”
原煤炭部撤銷後，煤炭行業管理的各項職能分散在七八個部門。基層煤炭業內人普遍反映：現在涉煤部門太多，政出多門，聯合執法，看似各家都在管，其實最後哪家都難落實，往往形成有權有利的大家“搶籃球”，沒權沒利的“打排球”。就是煤管局和煤炭安全監察局兩個關係最密切的部門也信息不暢，數據不一。而煤炭安全生產所需的技術攻關、技術推廣、產業規劃、人才培養這些基本管理，看似都有分管，其實無人問津。
對於地方政府來說，長期以來，“財政上階梯、幹部漲工資、城建上檔次”是縣領導的“顯性政績”，誰佔有了誰提拔快，“地下沒挖的，財政沒花的，建設沒搞的，工資沒發的，政績沒表的。”這是一個連鎖反應，很少有人願意承擔“政績風險”而整頓小煤礦、實現產業轉型的。尤其這幾年新批煤礦很難，各地都不願意主動消滅小煤礦。
潛規則四：問責不均衡幹部“逆向選擇”
幹部問責風暴，產生“逆向選擇”。近年來，對行政領導和國家工作人員的“問責風暴”使每個涉煤的幹部頭上懸一柄利劍。“礦主發財，幹部丟官”讓人產生心理不平衡。一起礦難查下來，往往官煤勾結者很難現形，但明面上的涉煤工作人員真要“倒黴”。尤其是煤管、安監部門更覺得“屁股下坐着火焰山，身上綁着炸藥包”。左雲縣煤炭管理(安監)局紀委書記說：“我們從上任第一天起，就做好了受處理的準備。局裏的業務幹部幾乎都受過處分，有人揹着幾個處分。”他坦言，小煤礦問題如果不能科學解決，處理多少幹部都無濟於事。
問責風暴使一些無力徹底解決煤礦安全生產問題的地方想出“逆向選擇”的對策：分管煤炭的副縣長輪流坐莊，各幹幾年，或者誰新提拔就讓他分管煤炭；或者免職後不離職，處分後另調崗位；有的縣專門提拔一個年齡大的“縣長助理”，讓他分管煤炭，隨時做好因煤礦事故“革職處理”的準備。記者在調研中發現，經過這幾年的問責風暴，山西省產煤大縣一批懂業務、善管理、有事業心的“老煤炭”逐漸離開崗位，他們有的被免職，有的主動辭職，有的調整到二線工作，出現了不正常的“逆淘汰”，非常不利於煤炭管理專家隊伍的建設。
潛規則五：礦主“擁錢自大”，蔑視政府的權威
自新一輪煤炭市場走熱以來，在山西一些煤炭主產區涌現了一批千萬富翁和億萬富翁。這些煤礦主用錢打通許多關節，在各個層次上拉攏了一批幹部。山西省左雲縣煤炭管理局紀檢書記說：“有實力的礦主別說不把監管人員看在眼裏，就連鄉里領導和縣領導也不正眼瞧。縣、鄉領導上門宣講政策和法規，礦主要麼溜之大吉，要麼你說你的他根本不聽，要麼給你反上一課：這些我知道得比你早，我在某某大領導那裏早知道了。礦主明顯以勢壓人！”這幾年出現的非法礦主撕封條、砸鎖鏈的違規行爲顯現出其膽大妄爲。山西省去年在關閉非法和不具備安全條件的煤礦時，竟有一些礦主擡着棺材向政府和分管領導恫嚇“示威”。
潛規則六：“礦主只認錢，農民工賭命”。這是小煤礦用工的潛規則
記者採訪多次礦難，每次問那些逃生出來的外地農民工“有沒有安全培訓”，得到的回答大多是“礦上沒培訓，我們也沒要求培訓”。一方面是黑心礦主草菅人命，一方面農民工自身也把安全當兒戲。四川廣安縣的幾位農民工說：“培訓又不給工資，我們急着用錢，這裏幹一個月頂得上在家裏一年的收入。”
有了這些“潛規則”，小煤礦主鋌而走險，無視政府監管，出了事故敢於瞞報；各項整治成果難以保持，“雨過地皮幹”就是自然的事情了。
鏈接
我國目前尚有小煤礦1.7萬處，其中，年產三萬噸以下的礦井約佔1/3。數量衆多的小煤礦生產規模過小，技術和管理落後，資源浪費和安全問題突出。國家初步規劃小煤礦的適當數量應控制在一萬處以內。
國務院安委辦規劃煤礦整頓關閉工作原則上分爲三個階段，每個階段各有側重。其中，第一階段爲2005年7月至今年6月，以整頓關閉爲工作重點，依法取締關閉非法開採、違法生產、不具備安全生產條件和佈局不合理的礦井。
第二階段爲今年7月至2007年6月，以整頓關閉和煤炭資源整合爲工作重點。一手抓整頓關閉，一手抓資源整合，按照《國務院關於促進煤炭工業健康發展的若干意見》中確定的資源整合目標、範圍、原則和程序進行。通過資源整合，淘汰落後生產能力，改變小煤礦過多、過亂、過散的狀況，進一步減少礦點數量。
第三階段是2007年7月至2008年6月，以政策治本，強化礦井安全管理，落實企業安全主體責任。繼續深化煤礦整頓關閉工作，嚴格安全准入，強化源頭管理，全面提升小煤礦的整體水平。
當前煤礦整頓關閉的重點爲：一是嚴厲打擊非法開採。二是限期關閉和淘汰不符合產業政策要求的礦井。三是嚴格控制新建礦井的規模和數量，力爭通過三年時間，實現“一個好轉、兩個減少和三個提高”的目標。即採礦秩序明顯好轉；小煤礦數量大幅度減少，力爭控制在一萬處左右，小煤礦事故總量大幅度減少，百萬噸死亡率力爭控制在四以下；小煤礦資源回收率明顯提高，裝備水平明顯提高，安全管理水平和從業人員技術素質明顯提高。
山西省決定用三年時間解決小煤礦問題，嚴防並杜絕已關閉的礦井死灰復燃，確保到2010年全省煤礦礦井總數控制在2500座以內，比目前煤礦數量減少將近一半。據統計，目前山西省合法煤礦已由2000年的8144座壓減到3866座，通過專項整頓關閉非法煤礦4876座，今後幾年尚需壓減或合併煤礦至少2380座。
點評
國家安全生產監督管理總局局長 李毅中
我國安全監管體制多次變化，長期存在的政出多門、職能交叉等問題沒有完全解決，監管效率比較低。加上安全生產監管監察力量不足，技術裝備落後，業務素質、執法能力參差不齊，致使安全監管不到位、搞形式、走過場、“嚴格不起來，落實不下去”的問題普遍存在。
中國煤炭市場網研究諮詢主管 郝向斌
目前在建礦井能力超過六億噸，今後兩年是煤炭產能集中釋放期，產能過快增長與需求增速趨緩形成巨大反差。如果煤炭企業仍然沿襲超能力生產的習慣繼續超能力生產，必將使煤炭供需關係面臨過剩壓力。
國務院發展研究中心產業經濟研究部研究室副主任 錢平凡
對不符合安全標準的煤礦，可以限期進行整改。整改後還不符合安全生產標準的，政府可以通過收取資源稅、高價出賣等方式逼迫小煤礦主動退市；還可以通過提高行業進入門檻，整合小煤礦。
北京學者 秋風
實行採礦權有償轉讓，讓私人企業名正言順地進入礦業領域，乃是礦業健全發展的前提。現在相關部門正在利用行政手段關閉小煤礦。事實上，可以預料，隨着產權關係趨向明晰，零散的煤礦也可能走向合併。明晰的產權也會推動私人開礦行爲長期化，增加安全方面的投資。
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