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隨着中國城市化的到來，失業人口攤販化、攤販羣體弱勢化、攤販經營非法化等問題的出現，使街頭攤販管理成爲一個城市治理的難題，而城管則成了這支弱勢隊伍的直接對立面
對於一個初到北京的外地農民來說，一輛三輪車，可能是他賴以生存的全部財產。
23歲的齊建志，來自河北農村。7月，他的第一輛三輪車被城管抄於北京的青龍橋。交完200元罰款，他全身只剩下五六十塊錢。好在，城管後來把車和桃子還給了他。
齊建志承認自己做無證商販這一行的經驗不足，才幹不到一個月，就被抄了兩次。但他認爲，他不是不懂法，而是因爲城管從來就是上來就抄他的車，從來沒有對他講過法。8月11日那天，海淀區城管的聯合行動第二次抄了他的三輪車。7天后，齊又推着一輛新買的舊三輪車上了街。他不想離開這個城市。“這個城市是大家的，只要有能耐，就可以生存下去”，他說。
齊建志是北京近30萬名的無證遊商中的一位。而他們與城管之間的“貓鼠戰爭”，每天都在北京的大街小巷上演着。
城管：隨着城市化應運而生
“城鎮化是經濟發展的必由之路。由於中國人口衆多，而同時地區之間、城鄉之間的發展又極不平衡，因而，大量的各類人員涌入城市，並造成城市的擴張，是不可避免的。”清華公共管理學院教授於安一再提到“淘金夢”在現代中國城市化進程中扮演的重要角色，帶有暴發慾望的“淘金行爲”是這個時代的普遍現象。
中國的城管隊伍，正是在這種城市化的背景下誕生的。
據1984年就開始進入北京市容監察大隊，現任海淀城管大隊隊長的尹肇江回憶，1995年時，北京的集貿市場的總數已達1125個，達到歷史最高點。很多市場，依託河邊、路邊、牆邊而迅速形成，同時還有數以萬計的零散遊商在沿街叫賣。也就是從這一年開始，北京市開始了對“三邊”市場的整頓，工商部門不再審批“馬路市場”。
社會科學院管理所所長、北京市城管特聘的執法監督員張耘介紹：“1996年左右，在北京城中，小商販突然像雨後春筍一樣冒了出來。而這時，在工商、市容、環保、交通等等行政部門，各自進行行政執法，職能交叉，效率低下。”
爲適應這種情況，新法規不斷出現，“每出現一個新法規(如《市容法》等)，就可能要成立一個新部門來執行它。”張耘說，這就是當時流傳一時的所謂“九個大沿帽去管一個破草帽”現象。
1997年4月，經國務院批准，北京市政府向宣武區人民政府發出《關於在宣武區開展城市綜合執法試點工作的通知》，原則上同意宣武區開展城市管理“綜合執法”的試點工作，並要求城市規劃、工商行政管理、園林、公安、市政管理、環衛和環保等部門積極支持、全力配合。
一個月後，北京市宣武區城市管理監察大隊正式成立，這是全國第一個經國務院法制局批准的綜合行政執法試點單位。
性質模糊的城管隊伍
第一批的城管隊員，是從工商、市政、環境等各政府部門調來的在職人員。後來，又陸續有復員轉業軍人加入。在全國實行公務員考試之後，這支隊伍中，又加入了通過考試進來的大學生和其他行業人員。據海淀區城管監察大隊宣傳科長介紹，目前，這支隊伍的平均年齡是三十七八歲。
除正式城管之外，還有一支協管員的隊伍，屬於各區和各街道管理，通常是“40、50人員”，也就是說，這支隊伍主要由北京的下崗職工組成，年齡更偏大、文化水平等也會比正式城管隊員低一些。
張耘說， 1997年宣武區成立城市監察大隊後，綜合執法試點“效果非常好”，“效率高，問題解決得快。”
這一試點很快在北京和全國推廣開。在全國，至今已有80多個城市建立了城管隊伍，但這支隊伍的歸屬並不一致，比如在合肥，這支隊伍歸市容環境衛生管理局管。有不少地方城管隊伍都劃歸建設部門主管，而有些則歸市容局或別的部門管理。
而到了中央一級，它的對口部門，被歸到建設部。
編制問題，只是城管性質模糊的一個方面。法律地位不明確，是城管的另一個大問題。
從1997年全國第一個綜合執法試點建立到現在，城管隊伍已經經過了9年多的發展，但是到目前爲止，全國仍然沒有一部專門針對城市管理綜合執法的獨立的法律文件產生。查閱北京城市執法局的文件彙編，可以見到：1997年的第12號，《關於在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作的覆函》，及第77號，《關於在北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作的通知》;1998年第110號，《關於北京市城市管理綜合執法試點工作擴大區域的通知》;或是2003年市政管字第342號，《北京市區縣城管監察組織行使的職權》等等文件，但卻沒有一個針對城管的專門和獨立的法律法規。
沒有專門和獨立的法規，城管綜合執法只能參照其他相關法律。
1996年頒佈的《行政處罰法》，是最早肯定綜合執法的法律文件。其第十六條規定:國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。
張耘解釋道，也就是說，城管只有對“物”的處理權，沒有對人身進行限制的權力。他們的執法方式，主要是罰款和沒收財物。而協管隊員，並沒有真正的執法權，只能協助城管隊員執法。
每次城管查抄之後，對於那些沒收的物資，都怎麼處理，法律上也沒有規定。張耘曾詢問過，那些屬於生鮮物品的瓜果蔬菜怎麼處理？城管隊員回答她說，都上交，送了社會福利院。可是，那些沒收來的三輪車、煎餅爐子也送福利院嗎？“實際這些物品該怎麼處理，都沒有規定”，張耘說。
與法律規範缺失相對應的，卻是城管執法範圍的不斷擴大。1997年北京市宣武區城管監察大隊成立時，只有5項職能，但是9年過去，歷經3次職能擴張，到2002年時，擴大爲8項職能105項行政處罰權，到現在，已經包括了13大類共285項行政處罰權。涉及範圍之廣，從市容環境到工商管理，從城市節水到公安交通，幾乎無所不包。井蓋丟失、下水道排水口堵塞、燃氣管線漏氣、違法停車、毀壞綠地、施工現場揚塵和遺灑、黑導遊等等各種雜事，都在城管的管轄職責之內(另見資料)。每當城市發展中出現了新的問題，城管管轄的範圍就有可能擴大一次。
他們爲什麼選擇當無照商販？
8月18日中午，北京海淀的中關村街道旁，一排8個無照小販在賣盒飯。雲騰時代公司孫龍濤買了盒飯，他坦言對記者說，自己如果上班，差不多每天都會買小販的盒飯。他公司的員工也大多如此。他說，雖然附近電子商城有吃飯的地方，但中關村這麼多人，根本沒法滿足需求。他認爲中關村一半的人都在吃無照商販賣的飯。
一位來自山東的22歲劉姓攤販對記者說，去年他被抄了8輛車，今年抄了2輛，罰了8次。他說海淀分隊的城管很厲害。在被記者問到，既然這樣，爲什麼不進市場去賣貨時，他的22歲的老鄉趙魯說，市場進不去，攤位少、位置偏、攤位費太貴。
35歲的小販王志軍，在8月11日那天被抄走了賣水果的三輪車。失去車後，他捧着一個保溫箱，在賣冰鎮飲料。他說，並不是沒試過幹其他職業，但都不好做，比如去打工，老闆有時會不給錢。
做無證商販，風險如此之大，究竟收入幾何？一些小販向記者含糊地承認，一個月收入近2000元。而進入市場去做有執照的商販，據北京市社科院管理所所長張耘瞭解到的情況，每月的攤位費，通常在1000到1500元。
“他們的行爲確實違法了，毫無疑問。”張耘說，“但是背後折射出的問題，是政府如何解決城市中那些低收入者的生活和就業問題。”
“我們的政府爲什麼不能建立一些攤位費極其便宜的市場，或者不收攤位費的，完全是一種公益性的市場，就讓這些沒有資金的人，去從事一些老百姓需要的小商品的買賣？”張耘告訴記者，她認爲政府可以制定一些規則，比如符合什麼狀況的，才能進入這個市場，然後進行分梯級管理，比如在這個市場中經營滿兩年的人員，已經積攢了一定的資金和經營經驗，這時候就需要退出市場。“當然，前提是這些市場的選址要方便老百姓去購買。”張耘說，“政府需要付出一些成本，但是從長遠看，是有利於城市管理和社會穩定的。”
“一腳定乾坤”的執法方式
自從2003年1月，北京市城管執法局正式掛牌成立後，城管執法者和自由攤販的矛盾開始逐漸升級，據尹肇江介紹，雙方從“打游擊”開始向面對面的對抗演變。
尹說，城管執法局成立後的一個變化，是開始施行“千分制”考覈，這是一種對工作指標的考覈方式。當時，交警隊和公安部門都開始以罰款的方式“創收”，還有相當的上繳指標，而在城管部門，也存在這種任務指標。
另一方面，政府對於城市管理的力度在不斷加大。
於是，大家都不願看到的暴力對暴力的局面出現了。
據尹肇江回憶，城管的重大整治行動，往往是分管市長親自掛帥親自督察。他記得有許多次，半夜裏被反覆的電話鈴聲驚醒。有一次是副市長打來的，說看到人大東門外有一個無照經營的燒烤攤。
他馬上組織人去執法。行動剛佈置完半個小時，協管員打來電話說，城管被攤販打了。
城市管理廣播一位不願透露姓名的志願者對記者說，“李志強事件具有一定必然性，你知道嗎？城管是一腳定乾坤，全部都是一腳定乾坤。”所謂“一腳定乾坤”就是抄攤兒。
城管隊員王愷力(化名)，在沒當上城管隊員時，看見過城管隊員在街上抄攤兒。“我當時無法理解”，他說，“成桶的白米飯最後被傾倒在垃圾堆上。後來，當上了城管隊員，沒想到我也開始抄攤，我是不得已。但‘李志強事件’後，我現在很困惑。”王愷力的困惑，在城管隊員中，非常有代表性。文明執法，猶如秀才遇見兵，恐怕不能解決問題，只好“一腳定乾坤”。用城管們的話說，在街上執法，這是最高效率的方式。“身爲城管，在其位謀其職，我沒有選擇。”王說。
而用尹肇江的話說，北京有30萬無證攤販，而他們城管僅有5000人。“一個城管要面對60個無證攤販，不想用暴力都難。”
然而，正是這種“一腳定乾坤”做法，使一線的城管面臨更多的暴力抗法。中國政法大學教授馬懷德在接受記者採訪時說：“暴力執法，會帶來暴力抗法。”
北京市城市管理綜合行政執法局行政處罰項目(共285項)(摘錄)
十四、(供熱單位在規定的供熱期內)擅自推遲或提前結束供暖，責令立即供暖，並按減少供暖天數每天處1000元罰款，同時將未供暖期間的供暖費退還給採暖用戶。
三十五、擅自從公共供水設施(消防設施)取水，限期改正，並處1萬元以上3萬元以下的罰款。
四十三、未按規定粉飾建築物、構築物外立面，責令限期改正；逾期不改正的，強制拆除，並可處50元以上500元以下罰款。
五十一、在道路及其他公共場所的護欄、電線杆、樹木、綠籬等處晾曬衣物或者吊掛物品，責令限期改正，並可處300元以上3000元以下罰款。
五十二、違反規劃設置戶外廣告，責令限期拆除；逾期未拆除的，強制拆除，並可處1000元以上1萬元以下罰款。
六十三、未保持果皮箱、垃圾箱箱體整潔，責令改正，並可處100元以上1000元以下罰款。
六十五、責任單位未按規定掃雪鏟冰，責令改正，並處500元以上1000元以下罰款。
七十七、隨地吐痰、便溺；責令改正，並可處20元以上50元以下罰款。
八十二、(在規劃市區、郊區的城鎮地區)飼養家禽，責令限期改正，並可按照每隻(頭)處20元以上50元以下罰款。
九十四、運輸車輛泄漏遺撒，責令改正，並處500元以上3000元以下罰款；運輸車輛泄漏、遺撒的，責令清除，處500元以上3000元以下罰款，情節嚴重的，處3000元以上3萬元以下罰款。
一百零七、“門前三包”責任制未落實，視情節輕重，處200元以上1000元以下的罰款，並對單位負責人處20元以上50元以下的罰款。
一百零八、犬在戶外排便未及時清除，責令改正，並可處50元罰款。
一百一十五、擅自經營出租汽車業務，沒收違法所得，並按每輛車1萬元至2萬元處以罰款。
一百一十七、無(證)照經營，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，並處2萬元以下的罰款；無照經營行爲規模較大、社會危害嚴重的，並處2萬元以上20萬元以下的罰款;無照經營行爲危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環境資源的，沒收專門用於從事無照經營的工具、設備、原材料、產品(商品)等財物，並處5萬元以上50萬元以下的罰款。
一百二十六、損毀樹木，責令改正、恢復原狀、賠償損失，並處200元以上1000元以下的罰款。
一百六十、井蓋安裝工程的設計和施工不規範，由市市政管理委員會委託市政工程管理處或公路管理部門責令限期改正。逾期不改正的,每逾期一天處50元至100元罰款。
由於井蓋丟失、損壞、移位和擅自移動井蓋造成事故的，由責任單位或責任人依法賠償經濟損失。
二百一十二、(因供熱單位責任造成)採暖用戶室內溫度不足16℃，責令限期改正;逾期不改的，處1000元以上5000元以下罰款。
二百三十三、露天焚燒秸稈、樹葉、枯草(等產生煙塵污染的物質)，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行爲；情節嚴重的，可以處200元以下罰款。
二百三十七、(在城市市區噪聲敏感建築物集中區域內)夜間進行(產生環境噪聲污染的)建築施工作業，責令改正，視其情節輕重，處以3萬元以下罰款。
二百四十、無導遊證進行導遊活動，責令改正並予以公告，處1000元以上3萬元以下的罰款；並處沒收違法所得。
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