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二、主要經驗
爲什麼浦東17年能取得如此巨大的成就?從根本上說,就在於始終堅持走中國特色社會主義道路,堅持改革開放的基本國策,以開放促改革,解放思想、勇於創新、求真務實,把國際化的新思路和當地特色有機結合起來,十分注重處理好改革發展穩定的關係,有效地發揮比較優勢,實現經濟社會全面發展。具體體現爲8個方面:
一是中央決策正確。浦東開發是鄧小平同志和中央在我國改革開放關鍵歷史時期,經過深思遠慮之後作出的重大戰略抉擇。上世紀80年代後期,我國改革開放面臨巨大困難,物價“闖關”造成嚴重通貨膨脹,國有企業改革處於困境,經濟增長大起大落。1989年春夏之交的政治風波和東歐劇變,使我國國內外環境發生重大變化,社會主義事業、對外開放和現代化建設都面臨前所未有的挑戰。上海作爲全國最主要的工業基地,也出現生產滑坡、經濟效益下滑、國企虧損和財政困難加劇等問題,工業佈局在浦西過於集中的矛盾更加凸顯,交通擁堵、環境惡化、結構調整滯後和經濟缺乏活力等問題十分突出,上海的發展面臨着新壓力。正是在這樣的歷史背景下,如何走出我國當時面臨的困境,如何破解我國最大經濟中心城市上海所遇到的難題,鄧小平同志和中央從國家發展的戰略全局出發,作出了浦東開發開放的重大戰略決策,鄧小平同志指出,“上海是我們的一張王牌,把上海搞起來是一條捷徑”,並強調“開發浦東這個影響就大了。不只是浦東的問題,是關係上海發展的問題,是利用上海這個基地發展長江三角洲和長江流域的問題”。中央要求以浦東開發開放爲龍頭,進一步開放長江沿岸城市,儘快把上海建成國際經濟、金融、貿易、航運中心,帶動長江三角洲和整個長江流域地區經濟的新飛躍。這爲浦東開發開放的成功提供了最重要的政治保障。當時鄧小平同志的目光所及,不僅是利用浦東推動上海及長江三角洲的發展,而是在深刻謀劃中國改革開放的國家戰略佈局。出於同樣考慮,2006年中央批准浦東在全國率先進行綜合配套改革試點,在轉變政府職能、轉變發展方式、改變城鄉二元經濟和社會結構方面先行先試,爲全國下一步深化改革探索經驗。
二是超前的戰略思路儲備。浦東開發開放的成功,在一定程度上得益於先行一步的戰略研究、超前一步的戰略思路儲備。長期以來,上海積累了一批具有國際戰略眼光又高度務實的國際政治、經濟、金融和城建人才,他們在市委和市政府的領導下,對浦東的建設和上海發展起到重要的思想庫作用。早在1984年,上海市委和市政府就多次研究上海經濟發展戰略和上海城市總體規劃,明確提出了開發浦東的設想,並開始組織力量進行論證。以後上海市的歷屆班子和主要領導,都把浦東開發的先行研究作爲大事來抓,組織了浦東開發國際研討會等多種形式的研討活動,充分發揮各種“智囊團”、“頭腦公司”、“諮詢機構”等決策參謀的作用,集聚國內外一流專家的智慧。1988年5月2日,在上海市浦東新區開發國際研討會開幕式上,時任中共中央政治局委員、中共上海市委書記的江澤民同志在致詞中強調:“上海作爲全國最大、位置最重要的一座開放城市,應該更進一步改革開放。開發浦東,建設國際化、樞紐化、現代化的世界一流新市區,是完全符合黨的十三大精神的。我們一定要把這件事情辦成。”他還指出:“上海是世界聞名的都市,在本世紀30年代就已成爲亞洲最大的國際貿易中心和金融中心,但在經濟表面繁榮的同時,也存在不少難以克服的矛盾。解放30多年來,我們重視了經濟的發展特別是工業的發展,由於種種歷史原因,來不及相應地進行城市改造和建設,以致削弱了經濟貿易中心的功能和對外對內樞紐的功能。這種狀況當然不允許再延續下去。我們先後採取過多種辦法來改造老市區,但耗資巨大且困難較多,所以又提出了結合老市區改造、建設一大塊現代化新市區的方針。我認爲,這樣思考問題和研究問題是必要的。十分明顯,上海要加快外向型經濟的發展,建成社會主義時代太平洋西岸最大的經濟貿易中心之一,不開發浦東,只靠老市區改造是不容易實現的。”當中央作出浦東開發開放的戰略決策時,上海已經有了充分思想準備、輿論共識和研究儲備,使得浦東開發開放的總體戰略定位、實施策略和具體步驟得以順利推出。
三是探索創新城市開發開放模式。浦東開發開放是一個持續創新的過程,浦東開發開放之初面臨的最大困難,是怎樣在缺乏國家投入和建設資金的條件下實施既定方案。探索市場化和多元化的融資方式是開發浦東需要解決的首要問題。上海率先打破我國長期實行的土地無償使用制度,根據國家的有關政策制定了《上海市中外合資經營企業土地使用管理辦法》、《上海市土地使用權有償轉讓辦法》等,確定了12個基準地價土地等級和不同用途的土地使用費徵收標準,運用級差地租和競爭原則,初步形成了土地市場的運作機制,根據土地級差地租進行生產力合理配置,傳統工業企業和人口大量向郊區遷移擴散,商業、金融等第三產業逐步替代第二產業,作爲上海及浦東發展的重點產業。通過土地融資和採取企業上市、建立適度舉債機制等相應的金融創新方式,爲浦東開發開放、上海城市與產業空間佈局調整積累了大量可用於建設的資本,使好的發展戰略得以順利實施。在土地管理和使用上,提出要惜土如金、守土有責、用土有方,突出強調單位土地面積的產出規模和效益。注重開發方式創新,堅持功能開發重於土地開發,以“規劃優先、基礎設施優先、環境保護優先”的原則,高起點、高標準地開發建設了功能各異的重點開發區、小區以及浦東國際機場等重大樞紐設施,跳出了“攤大餅”、擴張式的城市發展模式,基本形成了點線結合、多心組團、功能互補的發展格局。始終突出強調生態理念,注重環境保護和生態建設,對引進項目實行嚴格的環境准入標準,多管齊下促進企業的節能減排和循環經濟發展,絕不以犧牲環境爲代價發展經濟,致力於建設一個綠、潔、亮、暢、美的現代化新城區;注重以體制創新推動開發開放,做到“小政府,大社會,大市場,大服務”,不斷深化行政審批制度改革、推進公共財政、投資體制、工商管理、行政執法等各項改革,促進政府職能轉變、努力建設服務政府、責任政府、法治政府和效能政府,最大限度地調動所有市場主體參與發展的積極性和創造性。注重管理創新,大力推進城市管理的法治化、信息化、網格化、精細化,大力推進社區建設和社區管理,浦東新區先後榮獲“上海市文明城區”和“全國創建文明城市先進城區”等榮譽稱號。
四是切實發揮後發優勢。1992年初,鄧小平同志強調,“浦東開發晚了,是件壞事,但也是件好事。可以借鑑廣東的經驗,可以搞得好一點,搞得現代化一點,起點可以高一點。起點高,關鍵是思想起點要高。後來居上”。按照鄧小平同志的指示,遵循“開發浦東、振興上海、服務全國、面向世界”的方針,浦東堅持以開放促改革促發展,不斷擴大對內對外全方位開放,以經濟全球化的視野和先進的國際標準穩步推進各項工作。按照把上海建成國際區域性經濟、金融、貿易和航運“四個中心”的總體佈局,做到基礎設施先行、高新技術產業發展先行和金融貿易發展先行。注意按照國際標準進行城市規劃和建設,逐步形成樞紐型、功能性、網絡化的基礎設施體系;堅持突出重點、滾動開發,實現“開發一片、建成一片、投產一片、收效一片”,不斷形成階段性開發重點,加快城市功能的整合和優化,提高開發的效率和效益;在市場體系建設和招商引資領域進行重點突破,堅持開放的高起點,力圖越過“三來一補”、初加工產業階段,注意從上海的優勢出發,培育和引進具有國際競爭力的產業和大企業,率先把對外開放的重點放在先進製造業和金融、貿易、律師、諮詢等服務貿易領域,使浦東成爲吸引國際資本、先進技術和企業的大平臺,形成了以現代服務業和高新技術產業爲主導的新型產業體系。在擴大對外開放的同時積極擴大對內開放,注意從國家對上海在長江三角洲、長江流域和全國發展總體佈局的戰略定位出發,努力促進浦東、浦西的產業空間佈局和產業結構升級協調互動,充分發揮要素市場的集聚和輻射作用,大力支持和促進長江三角洲和長江流域地區經濟共同發展,通過積極主動地加強合作交流和對口支援,與長江流域、中西部、東北老工業基地的互動日益緊密,以實現優勢互補、聯動發展、共同發展,使得上海能在更大的範圍、更廣闊的空間優化配置各種資源,更好地發揮上海在國內外經濟聯繫中的橋樑和紐帶作用,發揮了對全國的示範、輻射和帶動作用。國內不少地區和一大批企業,也通過浦東這個大平臺,走向了全國、走向了世界。
五是充分用好政策資源。上海認識到,開發浦東是國家大局,必須獲得中央各個部門的大力支持。中央部門對關於浦東開發的上報文件快批快辦,在支持浦東加快基礎設施建設、改善吸引外商投資的體制環境、擴大部分項目審批權和資金籌措渠道、支持形成金融貿易等功能區等方面給予了很多優惠政策。特別是黨的十四大以來的歷次全國黨代會報告都從關係全局的高度明確提出支持浦東開發開放。從上海來看,市委和市政府傾全市之力,認真貫徹落實中央的戰略決策,創造性地實施各項優惠政策,積極把政策優勢轉化爲要素資源優勢。浦東在中央有關部委支持下,以金融、科技、涉外管理體制改革爲重點,建立了部委與地方合作的平臺;加快了功能性機構集聚,人民銀行上海總部、上海證券交易所、金融期貨交易所、上海石油交易所、黃金儲備中心、外匯清算所以及大量外資法人銀行落戶浦東陸家嘴金融貿易區;張江高技術園區、外高橋保稅區及港區、金橋出口加工區成爲國內領先的國際化的功能區,集聚了國內外大量的優勢企業。
六是重視人力資本的作用。上海認識到,要想完成中央交辦的大事,人才是浦東開發開放的第一資源。要以人才高地構築創新高地,以制度創新促進自主創新。浦東充分利用上海智力資源豐富、人才積累深厚的條件,堅持培養、引進和使用人才並重,重視發揮人才在創新中的核心作用,着力打造一支與區域經濟社會發展相適應、具有國際競爭力的人才隊伍,爲提升區域創新能力和改革發展的後勁提供強大的智力支持。首先,充分發揮企業的創新主體作用,加快構建產學研聯盟新機制,建立完善開放共享的創新平臺體系和中小企業孵化器,促進科技成果產業化,以市場機制選人、用人、留人。其次,發揮浦東國際化程度較高的優勢,主動利用和擴大各類跨國公司及其研發中心在資本、技術、人才、市場經驗等方面的“溢出效應”,積極吸納國際優秀人才,並形成人才的“集聚效應”。第三,積極推動各類要素向創新聚集,率先建立政府創業投資引導基金,開展知識產權質押融資試點,探索有效的創新投入機制,幫助科技創業人員及中小企業突破創業初期的要素瓶頸。第四,努力營造激勵創新、保護創新的良好環境,在知識產權保護、社會誠信體系建設、人才激勵和人力資本優先積累機制方面進行了卓有成效的探索。
七是善於發揮輿論作用。經濟發展要積累物質資本,也要形成社會共識。浦東開發開放是中央領導集體的重大決策,是中國特色社會主義的偉大實踐,也是國家和全體人民的共同利益和長遠利益的體現。上海市委和市政府充分認識到這件大事的重要意義,從國家戰略的高度和社會歷史變遷的深度,牢牢把握輿論宣傳的主旋律,大力宣傳這一歷史性戰略決策的重大深遠意義,努力爲浦東開發開放提供強大的思想支撐、輿論保障,切實把幹部羣衆的思想統一到中央的戰略決策上來,在全社會形成“一定要把浦東開發這件大事辦好”的共識,調動一切積極因素,排除一切干擾,形成合力促進浦東發展。在建設的實踐過程中,注意突出宣傳兩點:一是宣傳解放思想、大膽探索、敢爲天下先的精神,引導全社會的創新意識,激發每個人的創新活力。二是宣傳浦東開發開放的龍頭作用,提升區域發展的凝聚力和輻射力,打好“長江牌”、“中華牌”、“世界牌”,充分顯示其帶動上海、引領全國的“龍頭”作用。這樣宣傳的結果,使當地人充滿創新激情,也獲得了全國各個方面的大力支持。
八是加強和改進黨的領導。浦東建設事業興衰,關鍵在黨。黨要爲浦東開發開放提供正確而有力的領導和組織保障,針對國際化大都市所呈現的社會高度開放性、人員高度流動性,以及經濟社會組織多元化、智力化、樓宇化的特點,浦東積極創新適應新形勢的黨建工作思路和方法。首先,選好乾部配好班子。堅持按照浦東發展的戰略和功能定位配備各級領導班子,體現班子的高起點性和專業性,從全市、全國選政治上強、工作經驗豐富、有專業背景、熟悉經濟工作和國際通行規則的幹部,配備到浦東的領導班子。其次,把握人才工作方向。着力強化黨對人才工作領導,通過政策聚焦、服務聚焦、項目聚焦,努力創造良好的人才綜合環境,使人才引得進、留得住、用得好。第三,創新基層黨建工作。針對浦東改革前沿出現的問題,黨建工作鼓勵實行先行先試,在新社會階層中發展黨員、恢復留學生黨組織生活、探索高檔涉外社區黨組織設置方式等,使黨組織在浦東開發開放中發揮了積極作用,增強了戰鬥力和凝聚力。率先建立社區黨員服務中心(陽光驛站),建立服務黨員、服務基層黨組織、服務羣衆的“三服務”專業化、社會化工作平臺,首創把“支部建在樓上”、在高科技開發園區開展黨建工作的經驗,推動了全市的樓宇黨建和開發園區黨建工作的創新。
三、未來展望
黨的十七大對發揮好浦東新區在改革開放和自主創新中的重要作用提出了新的要求。目前,上海市委和市政府正在認真貫徹落實黨的十七大精神,使浦東在加快推進“率先轉變經濟發展方式、率先提高自主創新能力、率先推進改革開放、率先構建和諧社會”中發揮示範帶動作用。提出要加快建設創新浦東、和諧浦東、國際化浦東,要以2010年上海世博會爲抓手,基本建成外向型、多功能、現代化新城區。要基本形成功能性、樞紐型、網絡化基礎設施體系;基本形成服務經濟爲主的產業結構,地區生產總值超過3500億元;基本形成具有國際競爭力的區域創新體系,全社會研發投入達到地區生產總值的3%以上;基本形成與國際規範相銜接、較爲完善的社會主義市場經濟運行機制;基本形成人民羣衆較爲滿意的公共服務體系;建成國家生態城區。到2020年不僅率先全面建成小康社會,而且還要探索實現現代化的路徑,地區生產總值力爭超過8000億元,人均地區生產總值超過20萬元,第三產業比重達到60%以上。圍繞這一目標,浦東正在加快轉變發展方式,全力推進綜合配套改革試點,爲推動科學發展提供體制機制保障,更加主動地參與長三角一體化發展,提高服務全國的能力。
浦東下一步的發展方向是明確的,實現這一目標仍然面臨不少體制性機制性障礙,特別是在加快現代服務業和先進製造業發展方面仍面臨金融開放、稅收政策、土地分類等方面的瓶頸制約。解決這些問題,需要從國家總體戰略出發,從完善社會主義市場經濟體制的角度出發,建立全國性的綜合配套改革試點統籌協調機制,鼓勵浦東按照綜合配套改革試點的要求,以形成有利於現代服務業、先進製造業加快發展的體制機制爲主攻方向,大膽探索、先行先試,對這些問題進行深入研究。