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三峽工程成敗的關鍵
建設三峽工程,根治長江水患,發揮其巨大的電力、航運效益,造福中華民族,是國人的百年夢想。至上世紀八九十年代,經過數十年的反覆論證,黨和國家決定興建三峽工程。三峽工程歷時長久、工程浩大,尤其是水庫淹沒區涉及兩個省市、20多個區縣,上百萬移民需要避讓搬遷、重建家園。這項工作能否順利實施,成爲三峽工程建設成敗的關鍵所在。
歷史的教訓不能忘記。新中國成立以來至上世紀80年代,全國已修建大小水庫8.6萬多座,移民超過1000萬人。由於對水庫移民的複雜性認識不足,偏重於生活安置,忽略生產安置,加之補償標準偏低,造成許多遺留問題。上千萬移民中,安置較好、生活穩定的僅佔1/3,有的越搬越窮,溫飽得不到解決,成爲不安定因素。
重慶市移民局局長王顯剛說:“三峽工程移民數量之巨、持續時間之長,世界水利工程史上無先例可循。”爲了探索一條有利於移民、有利於國家的安置新路,中央決定先期啓動三峽工程移民試點工作。三峽工程上馬後,國務院又於1993年發佈《長江三峽工程建設移民條例》,明確提出“國家在三峽工程建設中實行開發性移民方針,多渠道、多產業、多形式、多方法妥善安置移民”,承諾“使移民的生活水平達到或者超過原有水平”。
如今,17年過去,承諾變成了現實。三峽庫區搬遷移民127萬,2008年城鎮移民家庭人均可支配收入、農村移民人均純收入分別是1996年的3倍、2.6倍。“越搬越窮”的水庫移民怪圈終於不再重複,其經驗值得認真總結,更值得大型工程移民借鑑。
安置政策不斷修正完善根據初期移民規劃,三峽移民總量爲113萬多人,其中農村移民安置以就地後靠、當地解決爲原則,集鎮遷建則嚴格控制標準和規模。然而進入大規模搬遷期後,一些與實際不符、影響移民安置質量的情況逐漸顯現。
國務院三峽工程建設委員會(以下簡稱三建委)原副主任、重慶市原副市長甘宇平介紹,農村移民安置容量不足、工礦企業搬遷後效益難顯等問題很快暴露出來,“三峽庫區山高坡陡,人多地少,水庫蓄水後大量耕地將被淹沒,如果強求就近後靠,土地容量嚴重不足,將影響移民安置質量;庫區多數企業規模小、競爭力差,搬遷後相當部分將虧損”。
“爲此,中央先後進行了政策調整。”甘宇平說,1999後,鼓勵更多農村移民出縣、出省(市)安置。至今,庫區已經外遷移民20餘萬人;同時,加大庫區搬遷工礦企業結構調整力度,絕大多數企業實施了關閉、破產、重組。
此外,由於規劃移民總量是按土地面積概算而來,實際上新增農村移民10多萬需要安置,致使部分農村後靠安置的移民人均土地偏少,在遷建新址建房困難。還有涉及不少百姓生計的政策需要作出調整:移民安置持續十幾年,移民爲滿足基本生活需要,合理增建的住房未予補償;水庫蓄水後形成124個水中孤島,島上羣衆急需適當安置;蓄水後,庫周羣衆出行難問題超出預期;學校、醫院遷建後存在資金缺口……
爲了保障移民利益,2006年,國務院三建委決定調整移民安置規劃和投資概算,在原有投資400億元的基礎上,新增投資79.5億元(1993年5月價格水平),增加移民安置人口13.99萬人和建房678萬平方米。
“縱觀三峽工程17年的移民路,實際上是一個不斷髮現新問題,修正、完善安置政策,最大限度維護、發展移民利益的過程。”參與三峽移民工程近20年的甘宇平深有感觸。
爲移民編織民生保障網陣痛難免。移民工程實施10年後,隨着大規模工程拆遷、建設日漸減少,曾依靠密集的移民投資拉動而一度紅火的庫區經濟停滯甚至倒退,原有的工礦企業多在搬遷中關閉、破產,就業崗位嚴重不足,失業率猛增。一些區縣的失業率甚至高達20%以上。
庫區城市裏大批漂亮的移民小區成了無業小區,加之最低生活補助、失業救濟等社會保障欠缺,大量移民生活陷入困境;不少農村移民土地產出有限,轉移就業無門。2003年前後,庫區社會矛盾進入凸顯期,移民上訪率居高不下,羣體性事件屢有發生。2004年10月,移民重鎮萬州還發生了數千人聚集、圍攻政府的“10·18”事件。
針對庫區移民的民生問題,近幾年來,中央和庫區政府加大力度,編織一張包含就業、社會保障在內的民生保障網。就業乃民生之本,中央和移民區縣在振興庫區產業的同時,先後投入專項資金6億多元,培訓移民30餘萬人,資助4萬餘名移民子女接受中職學歷教育,其中6成參訓移民實現了上崗再就業。重慶庫區還通過勞動技能培訓、政府崗位扶持、鼓勵自主創業等多種措施,消除了城鄉移民“零就業家庭”。與此同時,國務院專門設立三峽移民後期扶持基金,移民困難羣體全部納入居民社會保險、最低生活保障等保障體系。
目前,三峽移民安置已經基本完成,但改善移民羣衆生產生活條件,增強移民羣衆生存與發展能力,全面解決移民遺留問題的工作仍然沒有結束。國務院三峽辦官員前不久透露,《三峽工程後續工作規劃大綱》已完成諮詢審查,正待國務院三建委批覆。
遷建與發展相協調三峽工程百萬移民,不是簡單的人員遷徙、家園變換,而是經濟社會重構、生態環境重建的艱辛歷程。在17年浩大、繁重的移民遷建中,庫區堅持“在移民中求發展、在發展中求和諧”,不斷調整工作重心:從搬遷先行到產業再造,從經濟發展爲重到生態環保優先……逐漸摸索出一條移民遷建與經濟發展相協調、人與自然和諧相處的安置之路。
首先是庫區產業政策伴隨移民遷建不斷調適。上世紀50年代以來,受制於三峽工程“不上不下”的論證階段,加之三峽溝谷縱橫的地理形態,庫區工業基礎薄弱,交通、能源等基礎設施差,直到上世紀80年代仍是我國重點連片貧困區,水庫淹沒涉及的20個區縣中,國家和省市扶貧開發重點縣就達到17個。
在搬遷的同時振興產業,事關百萬移民安穩。甘宇平說,三峽工程開工不久,中央就把推動三峽地區發展上升爲國家戰略,1996年專門出臺《三峽地區經濟發展規劃綱要》,二期移民搬遷完成後,針對庫區產業空虛的新矛盾,中央於2004年編制出臺了新的《三峽庫區經濟社會發展規劃》,提出結合庫區資源優勢,大力發展勞動密集型爲主的加工製造業,整體推進庫區旅遊業發展,推動特色農業產業化,還設立了爲期6年、總額50億元的三峽庫區產業發展基金。
移民重鎮萬州區二期移民後一多半工礦企業關閉破產,2003年以來,在國家一系列扶持政策引導下,萬州調整發展重點,先後引進山東如意紡織、江蘇大全多晶硅、廣東雷士照明等10多個技術含量高、綜合效益好的大型項目,吸納就業近2萬人,初步形成了鹽氣化工、新型材料、紡織服裝、食品藥品、機械電子五大產業鏈條。
產業振興爲移民帶來了就業、生活的門路。巫山縣移民集鎮曲尺鄉土地稀少、貧瘠,移民羣衆曾不斷上訪,數次圍攻縣鄉政府。2007年以來,在國家扶持政策支持下,縣鄉兩級大量引種良種臍橙,移民生計大爲改善,曲尺鄉成爲當地“最穩定的移民鄉鎮”。鄉黨委書記王柏林感慨地說:“沒有產業這根主心骨,就沒有移民的穩定。”
統計顯示,自1992年以來,三峽庫區經濟總體實現了由“破”而“立”,國內生產總值年均增長17%,地方財政收入年均增長18%。