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據報道稱,在中央醞釀《關於規范行政裁量權工作的指導意見》同時,湖南已經不動聲色地在推進改革,主動為政府的公權力設限。經過一段時間的摸索,我國首部系統規范行政裁量權的省級政府規章——《湖南省規范行政裁量權辦法》在湖南浮出水面。這部被不少政府機關認為『作繭自縛』的法律,將在4月17日率先施行。
如果我們不會健忘的話,我們一定會想到在2008年4月17日,湖南省人民政府制定出臺了我國首部系統規范行政程序的地方政府規章———《湖南省行政程序規定》,並於2008年10月1日起施行。而《湖南省規范行政裁量權辦法》正是與《湖南省規范性文件管理辦法》和《湖南省實施〈中華人民共和國政府信息公開條例〉辦法》一起,成為對《行政程序規定》起支架性作用的三部重要政府規章。也就是說,如果《湖南省行政程序規定》是初步實現將『權力關進籠子裡』,那麼,《湖南省規范行政裁量權辦法》則是進一步將『權力關進籠子裡』。
2004年,國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》提出,經過十年左右堅持不懈的努力,基本實現建設法治政府的目標。而『法治政府』是一個陽光、透明、行為規范的政府,是一個政府行為在法律的軌道運行,避免恣意運行,而民眾權利能確實得到保障的政府。而打造『法治政府』的重點的一點就是,政府的行政裁量權能得到有效規范。
政府機關享有必要的行政裁量權,這是政府執法的需要,因為在執法時,情形千變萬化,立法者根本無法估計所有的可能遇到的情形,作出規定,只能留出必要的空檔,讓執法根據實際的情形,裁量執法。但是,這種裁量權過大,比如道路交通法第99條規定,機動車行駛超速的罰款從200元到2000元,最低幅度與最高幅度的比例是10倍之多,這就往往給執法人員權力濫用和權力尋租的空間。目前,在對政府執法活動最為詬病一點就是,執法人員行政自由裁量權過大,而導致執法隨意的現象比較突出。
西方流傳著一句法諺:『法官的一頓早餐,能決定被告人的命運』,揭示的是司法實踐中盛行卻不為我們道破的『潛規則』——『心情司法』:心情好就輕罰、心情不好就重罰。實際上,在執法中的『心情執法』與『心情司法』一樣嚴重,執法人員高興就輕罰,執法人員不高興就重罰。不過,這還不是最嚴重的,最嚴重的在於,執法人員在人情關系面前或者在金錢的誘惑面前,把執法權力當作手中的交易的工具,關系好或者收受了賄賂的就輕罰,反之則予以重罰。
這種『心情執法』或者『尋租執法』對法治帶來極大的破壞,首先在於,執法的不合理,立法留下一定的空檔,讓執法人員自由裁量,目的就是要讓執法人員根據具體情況實現個別正義,但執法人員卻將輕的情形重罰或者將重的情形輕罰,這都將破壞法律的正義性;其次在於,針對相同或者相似的情形,執法人員根據心情或者人情、金錢來執法,出現不同的結果,這就有損於法律的公平性,造成法律面前人人不平等的現象。凡此種種,都將極大地損壞法律的權威和政府的公信力,給『法治政府』的打造蒙上一層陰影。
湖南省有關部門針對行政裁量權上的頑癥,推出『綜合控制』的模式,即不只是一個簡單的規定,而是包括控制源頭、建立規則、完善程序、制定基准、發布案例五個基本制度,對行政裁量權進行全面規范。這是一種區別以往其他地方所不同的全新嘗試,盡管它的實際效果需要在實踐中得以檢驗,但湖南能走出這一堅實的步伐,令人欣喜,值得贊賞,相信對於加快『法治政府』的進程,將起到有力的助推作用。
今年已是2010年,離國務院提出的建設『法治政府』的口號已經有六年的時間,離預定目標實現也只有四年的時間了,我希望,各地應當湖南省一樣,只爭朝夕,在本地方推出各種規范行政權行使的法規,讓『法治政府』建設目標能如期到來!
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