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天津北方網訊:在慶祝全國第20個土地日之際,『土地利用與轉變發展方式』高峰論壇在山西晉城舉行。中國社會科學院研究生院黨委書記、全國日本經濟學會副會長、中國城市發展研究會副理事長黃曉勇教授在論壇演講中指出,長期以來,資源型城市在保障國民經濟發展方面做出了巨大貢獻,但由於礦產資源的有限性和不可再生性,資源型城市必然經歷從開發建設、繁榮到衰退和轉型的過程,研究資源型城市轉型與發展是不可回避的問題。
黃曉勇表示,當前,我國共有資源型城市118個,佔全國城市數量的18%,總人口1.54億人。目前已有三分之二的礦山進入『老年期』,440座礦山即將閉坑,390座礦城中有50座資源已經衰竭,資源枯竭城市產業全面凋敝。隨著主業關閉破產和關聯產業陷於蕭條,下崗職工和提前退休人員激增,各項社會保險基金嚴重入不敷出,資源枯竭型城市的社會不穩定因素日趨增多。由於長期對礦產資源進行掠奪式開采,不重視環境的治理與保護,資源型城市生態環境普遍較低,如水土污染和流失嚴重、地表塌陷等。由於以上經濟、社會和資源環境問題的存在,資源枯竭型城市已經成為影響我國當前及今後一個時期經濟可持續發展和社會穩定的重大問題。與非資源型城市相比,資源型城市的自身特征也決定了其對制度需求彈性較小,經濟發展存在強烈的路徑依賴,也由此形成資源型城市可持續發展的一系列制約因素。首先,資源型城市中國有大型企業與城市產業存在斷層,阻滯城市產業發展;其次,資源型城市中國有大中型企業與地方中小企業相互脫節,協作關系難以建立;再者,資源型城市中城市功能與企業功能倒錯,企業的封閉運行系統排擠城市功能發展;最後,資源產權國有,價格體系扭曲,資源型城市價值轉移缺乏補償機制。
資源型城市轉型是一個世界性的問題,發達國家在經濟發展過程中也遇到了資源型城市轉型和發展接續產業、替代產業的現實問題。黃曉勇緊接著介紹了國外、國內資源型城市轉型發展的一些成功案例。一是日本北九州轉型主要是將『產業振興政策』與『環境保護政策』相統合。北九州市位於日本九州島的最北端,煤炭資源較豐富,產量居全國前列。20世紀50年代以後,由於日本煤炭資源條件的限制,造成大量煤礦被迫關閉。為此,當地政府選擇將『產業振興政策』與『環境保護政策』進行統合,制定了北九州市獨具特色的地區政策,主要包括在該地區興辦一批現代工業開發區,吸引區域外企業入遷,並按新的產業政策興辦一批高新技術企業,目前北九州已經成為日本最重要的高新技術產業區。同時北九州市建立了合理的環保產業管理體制及安全的高新技術,所以在發展高新科技產業的同時,北九州在城市建設、環境治理方面也成為受到聯合國表彰的治理環境典型城市。二是英國的曼徹斯特轉型主要由先發的工業化城市向服務經濟城市轉型。曼徹斯特是英國中部重鎮,過去制造業是其主要經濟支柱,如今它則成功轉型,從以制造業為經濟主體,比例高達70%的老工業城市轉型為多元化產業發展的新型城市。由於曼城擁有優越的地理位置,離倫敦非常近,而且曼徹斯特一直有發展自由貿易的傳統,這些都是當地決定發展服務業的前提。於是曼城政府和企業順應這種城市發展,迅速轉型發展服務業,及時引導經濟向多元化方向發展。如今曼徹斯特已成功轉型為一個以金融、服務業、交通、教育和體育為支柱經濟的城市。三是美國西南部德克薩斯洲的企業家依靠石油發家,之後他們一方面將資金反投入德克薩斯洲的高科技發展,成為僅次於硅谷的金融科技區,成功實現了資本轉型,另一方面德克薩斯州充分利用當地風能,吸引外國公司投資於風能項目,大力發展風力發電。同時,美國的阿波羅宇航計劃也促成了德州產業結構的轉型。為阿波羅計劃全面提供服務的1300多家高新技術企業使這一地區形成了具有綜合產業體系的新興現代化城市。四是遼寧撫順是一個因煤而興的城市,其轉型發展主要是依托現有資源和產業優勢,著眼於延伸產業鏈條,從而實現由資源型城市向資源深加工型城市的轉變。撫順立足資源、技術優勢,大力開發油母頁岩、煤層氣等存量資源,發展非煤產業,實現了由采煤向采氣、煉油、化工等產業的轉化。隨著煤炭資源開采比重逐步降低,撫順的接續和替代產業比重穩步提高。經過多年調整,煤炭產業目前佔全市經濟的比重已經降至7%左右,石油加工業等非煤產業已經逐漸取代煤炭開采,佔據該市主導地位。目前撫順經過轉型已逐步形成以現代農業為基礎、優勢工業為主導、現代服務業為依托的產業發展格局。『從以上案例考察,我們初步可以獲得如下結論:資源單一的城市產業結構轉型,需要資金與政策支持;城市產業結構轉型需要強化與地方經濟發展的一體化;產業結構轉型需要有因地制宜的發展戰略和產業導向。』
黃曉勇進一步指出,從資源型城市轉型發展的國家制度安排與地方政府戰略選擇看,資源型城市轉型發展需要從國家與地方政府兩個層面著手進行。從國家層面來看,資源型城市轉型發展一定程度上需要國家建立有效的制度安排。國家應依據資源開發程度與資源開采周期,建立資源開發補償機制與衰退產業援助機制。資源開發補償機制,應以國家為實施主體,其主要政策框架應包括建立健全涉及資源開發補償的法律法規、建立資源開發歷史補償制度、建立國家資源開發補償基金、制定土地資源補償辦法、實施生態環境治理工程補償等。衰退產業援助機制,其主要政策框架應包括制訂綜合規劃、建立國家級資源型城市衰退產業援助基金、生產力布局向資源型城市傾斜、闢建特別工業園區、擴大地方資源開發自主權、實行財稅金融優惠政策、支持資源型城市國有企業改制重組、支持資源型城市建立健全社會保障體系等。
從資源型城市地方政府來看,其在城市轉型發展中應著手以下戰略選擇。首先,確立城市定位,再造區位競爭優勢。資源型城市雖然具有資源和廉價的勞動力等比較優勢,但資源會枯竭,其比較優勢自然不斷下降,單靠廉價的天然生產要素難以獲得持久的競爭優勢,缺乏競爭優勢,替代產業就難以持續發展,因此資源型城市產業轉型的關鍵是確立城市定位,再造區域競爭優勢;其次,確立產業轉型模式,實現產業昇級和產業替代。產業轉型需要綜合考慮資源開發階段、規模、產業自身鏈條長短以及城市區位特征等多種因素。如果資源處在衰退期,則地方政府就不宜選擇產業延伸模式。資源規模也會限制產業選擇模式,資源加工業一般都有經濟規模的要求,只有較大資源開采規模纔適宜采取產業延伸模式。具備良好的區位優勢的資源型城市較適宜選擇產業更新模式或復合發展模式;最後,積極培育平等競爭的市場環境以推動城市轉型。資源型城市需要大力發展非公有制經濟,形成與國有資源型企業相銜接的企業集群,只有形成一批有市場競爭力的民營企業,纔能更好解決就業,帶動城市經濟轉型。