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姜明安 北京大學法學院教授
新征收條例應建立三種制度:一是建立裁、執分離制度,二是司法不受地方行政和其他外力乾預,三是確立『起訴即停止拆遷』(緊急情況除外)制度。否則,一邊起訴和審理,一邊繼續強拆,被強拆人可能就會選擇暴力對抗或自焚,強拆悲劇仍難以避免。
《國有土地上房屋征收與補償條例(第二次征求意見稿)》(以下簡稱新征收條例)最大的亮點是什麼?人們幾乎不約而同地認為,是『行政強拆』改『司法強拆』。
筆者認為,『行政強拆』改『司法強拆』確實是一種進步,但這種進步必須有相應制度的建立和完善為前提。否則,會走向進步的反面:不僅不能增加對被征收人的權利保障,還將以犧牲司法的公正、權威和人們的法治信仰作為代價。
原《拆遷條例》規定的『行政強拆』被取消之所以是一種進步,是因為那種『行政強拆』確立的制度是:行政機關自己作出拆遷決定,自己對拆遷決定的爭議進行裁決,自己對不履行裁決的當事人予以強制執行(強拆)。這種制度顯然違反『自己不做自己法官』的正當法律程序。取消和廢除當然是進步。
但是,以『司法強拆』取代『行政強拆』就必然符合正當法律程序,符合法治的基本原則嗎?就一定是法治的進步嗎?筆者認為,不一定。
首先,強拆涉及『強拆裁決』和『強拆執行』的問題。強拆裁決是司法行為,實施強拆是行政行為,或者說實質上是一個行政行為。『司法強拆』如果不以裁執分離制度為前提,統一由法院執行庭或行政庭實施,同樣會導致濫權、侵權和腐敗。較理想的方案應該是:法院裁決,行政機關組織實施,法院予以監督,包括受理被征收人對違法拆遷行為的起訴。
其次,司法強拆比行政強拆公正,是假定司法相對超脫、獨立,不受地方行政和其他外力乾預,從而能兼顧和平衡各方利益而得出的結論。但是我們在實行司法強拆後,如果司法仍受地方行政和其他外力乾預,行政強拆發生的問題就可能同樣在司法強拆中重演。
再次,司法強拆能否為被征收人權益提供有效保障,是以司法對行政行為的嚴格審查為前提的,而這就要求法院在依法作出判決以前,任何人不得實施強拆。如果仍像過去一樣,被征收人起訴後,只要政府一申請,法院就強拆,在這種情況下,即使被征收人勝訴,權益也難於恢復了:舊房子早拆了,新高樓大廈早蓋起來了。你不可能將新蓋起的高樓大廈推倒,再恢復你的小平房或小四合院(即使是梁思成與林徽因的舊居)吧?
因此,在新征收條例中,應該確立『起訴即停止執行』(緊急情況除外)制度。否則,在沒有『說法』(終局判決)之前,你硬要強拆,堅持權益的被強拆人可能就會選擇暴力對抗或自焚,他(她)不會因為你是法院、不是行政機關就選擇忍耐和配合。強拆悲劇仍然難以避免。
由此可見,以『司法強拆』取代『行政強拆』必須要以建立和完善上述三項制度為條件、為前提。否則,這種轉變對現行制度的改進有限,對被征收人權益保障的增進有限,對消除暴力拆遷、野蠻拆遷,避免強拆中暴力對抗和被征收人自傷、自焚、自殺悲劇的效果和作用有限。不僅正面作用有限,而且還可能使法院失去公信力和權威,使國民失去對司法的信任信心和對中國法治的前景產生悲觀情緒。
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