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昨天上午,民間版拆遷條例在北京大學首發。 |
2010年1月底,國務院法制辦首次就《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱國家版條例)公開征求意見,盛廷律師事務所也著手制定《不動產征收與搬遷法(盛廷意見稿)》(以下簡稱民間版)。一年後,國家版第二次公開征求意見,民間版拆遷條例也已完成,並在昨天向公眾發布,同時快遞給全國人大和國務院法制辦。
這份民間版『拆遷條例』,由盛廷所40位專注於征地拆遷案件的律師共同完成,意在為一部國家拆遷大法的修改提供『草根意見』。
民間版條例是否真有價值?針對錯綜復雜的拆遷問題,在不同視角下產生的『法律規范』有何差異?『草根意見』能否在公開征求意見中成為國家立法精神?
本報專訪條例起草者。
關鍵詞
民間版拆遷條例
由北京盛廷律師事務所自發制定的《不動產征收與搬遷法(盛廷意見稿)》,是該律師事務所按照自身理念制定的拆遷相關問題法律規范,被稱為民間版『拆遷條例』。
與國家版拆遷條例相映照,民間版有很多其沒有涵蓋的內容,比如承租房的征收補償、征收集體土地與地上不動產的補償、征收產權不明確房屋的補償等。民間版和國家版還有很多差異,比如『征收土地使用權,應當一並征收土地上附著物、建築物』,『房地產估價的對象包括房屋和建設用地兩部分』等。
動機
法律實踐者應多發聲
京華時報:為什麼有編寫民間拆遷條例的想法?
楊在明:2010年1月29日,官方的條例(即《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》編者注)第一次征求意見時,我們有了編寫民間版拆遷條例的想法,當時是想作為向國務院及人大建言的一種方式。
京華時報:那為何現在要向公眾公布?
楊在明:作為一個民間版本,我們也希望聽到更多來自民間的反饋意見,以便於進行修訂、完善。
京華時報:你們只是一個律所,制定這樣的條例能有說服力麼?價值是什麼?
楊在明:我們覺得,法律實踐者在立法方面應該有更多的發言權。盛廷專打拆遷官司,2007年3月到9月,我們做了638件拆遷案子,了解拆遷相關法律法規的實踐效果,在拆遷法律領域更專業,應該來做這樣一件事。
京華時報:您本身是律協房地產專業委員會的一名委員,據我所知,國務院法制辦在制定法律的過程中,都會專門征求這個委員會的意見,既然已經有這樣一個表達意見的通道,為何還要通過這樣的方式?是否有炒作律所知名度的嫌疑?
楊在明:沒有炒作的想法。律協確實會征求委員們的意見,然後進行甄別、篩選,形成律協的意見上報。這種反饋方式還是有一定的官方色彩,不能涵蓋所有委員的意見,也不能完整表達我們的想法。除非律協出面把我們的民間版建議稿完整地遞交上去,但這是不可能的。我們制定民間版本,就是希望在國家制定影響如此重大的法律的過程中,草根的聲音能更完整更有力地得到表達。
制定
專門請拆遷戶提意見
京華時報:你們有多少人參與制定條例?
楊在明:40名專門做拆遷案件的律師。
京華時報:制定前是否進行了調研?
楊在明:我們的調研更多地來自律師大量的辦案經驗,我們幾乎遇到過各種類型的拆遷案子。而國家的調研則會涉及方方面面,會在全國大范圍內進行,這種優勢我們沒有。
京華時報:你們是否征求了各方意見?
楊在明:我們會把建議稿拿給一些專家、學者看,請他們幫忙提意見。也有一些拆遷戶看過我們的建議稿,根據他們提的看法,我們再做討論、修改。
京華時報:你們制定拆遷條例有哪些優勢?
楊在明:我們可以集中表達拆遷戶正確、合法的訴求,廣泛接觸地方政府。
京華時報:也就是說,你們最大的優勢是了解實際情況?
楊在明:對,我們尤其了解法律在實踐中的運行規律和效果,更注重法律的操作性而非法律本身的邏輯性。法律是經驗的總結,老百姓朴素的認識、地方政府的一些好的政策性規定可以吸收、上昇為法律。
異同
更關注拆遷戶利益
京華時報:一個由拆遷律師制定的條例,和國家版有何不同?
楊在明:有很多不同。舉例來說,國家版並未涉及農村集體土地的征收與補償內容,這一點也引來不少爭議,我們的民間版裡把這塊內容涵蓋進來了。
京華時報:為什麼?
楊在明:我們認為集體土地征收後,其性質就成為國有土地,其征收補償標准應與國有土地補償標准一致。條例中只要加上一條就行,但是國家兩次公布的征求意見稿都沒有,使得集體土地征收補償面臨無法可依的局面。
京華時報:這個局面會引發什麼問題?
楊在明:目前來看,國有土地的土地出讓金與集體土地的征地補償款之間相差太多,兩級土地所有制產生的同地不同價會將多年的對農民利益攫取的剪刀差延續,引發一系列社會問題。
京華時報:土地出讓金和征地補償款能差多少?
楊在明:我們遇到的國有土地出讓金少的十幾萬一畝,一般是工業用地項目,最高的達到1000餘萬一畝;而集體土地征地補償款最多的40多萬一畝,最少的只有1萬多一畝。
京華時報:既然如此,國家版為何不把這個內容吸納進去呢?
楊在明:國家版是由最高行政機關國務院制定的條例,按照《立法法》規定,土地征收法只能按照法律形式制定而非條例,國務院考慮的只是工作的一個方面即國有土地關系調整,而民間版是希望制定一部全面調整土地關系的法律,所以產生諸多差異。
立場
相互借鑒效果更佳
京華時報:制定民間版條例,你們從什麼立場考慮問題?
楊在明:我們接觸的拆遷戶比較多,對拆遷戶的一些悲慘遭遇感同身受,所以,我們在制定這部建議稿時可能會不自覺地偏重於民生。但是我們在制定中也力求中立、理性、客觀。
京華時報:那國家版更側重於什麼?
楊在明:從兩次公布的征求意見稿看,國家版更注重效率,更多考慮城市化發展的需要,賦予了地方政府更多的權限。雖然這有利於各地因地制宜,但我們擔心地方政府在執行時會各有對策。
京華時報:為什麼會有這樣的擔心?
楊在明:土地征收的本質是城市規劃調整,而規劃調整權是政府獲利的最佳工具。規劃調整時,土地會有較大價差,產生的溢價部分拆遷戶受益不大。因此,我們的版本更強調這個溢價部分向拆遷戶傾斜。
京華時報:你們制定這個條例,用了一年的時間,國家版征求意見就征求了一年,為什麼工作效率如此不同?
楊在明:國家對拆遷中各利益階層的訴求,要有全面、詳盡的考慮,要從全局范圍考慮民生問題和社會經濟問題,而不是像拆遷戶或律師那樣容易陷進本位角度來考慮問題,另外國家版從調研到制定都有嚴格的程序。
京華時報:哪種更好些?楊在明:我希望二者能互相借鑒。
民意
對國家版公開征求意見不樂觀
京華時報:國家的條例草案再受詬病可能也會成為有法律效力的法規,民間版本的意見再怎麼叫好可能難逃孤芳自賞的結果?
楊在明:是的。在我國目前的立法體制下,確實會存在這個問題。國外的一些判例法國家,判例對以後的法律制定有指導作用,實際上是法官造法,他可以根據社會發展需要及時通過實踐對法律做修正,而我國目前的現實是,草根的聲音很難傳到立法者的耳朵裡。
京華時報:你覺得立法機構會吸收你們的一些意見或建議嗎?
楊在明:如果我是立法的決策者或制定者,我會吸收來自民間的意見或建議。
京華時報:如果你們提出的意見或精神沒有被采納或吸收,你會不會覺得很無奈、很尷尬?
楊在明:不會!長久以來,在立法層面上,來自草根的聲音就很微弱,這次我們起碼通過制定民間版擴大了草根的聲音,這本身就是一種進步。草根自己也要更積極主動地介入國家立法,我們這次就是一種嘗試。
京華時報:你怎麼定義草根?
楊在明:針對這件事情,草根是廣大拆遷戶這樣一個民眾階層。
京華時報:像您這樣的基層法律工作者代表誰的利益?
楊在明:從業務上代表拆遷戶發出聲音,集中表達他們的利益訴求,提高他們在立法生活中的話語權。
京華時報:你覺得立法階段就應該有民間法律工作者或者草根代表參與進來?
楊在明:是的。從執法中的博弈看,面對政府和開發商,拆遷戶是弱勢的。因此要在立法時就解決這個問題。立法也是一種博弈,法律制定缺少基層民眾參與,最終文本就會只是『看起來很美』。比如《物權法》,民眾曾經對它期望值很高,但是真正出臺後卻與現實相差很大。
京華時報:現在國家版兩次公開征求民意,不就是在做這個工作麼?
楊在明:從形式和程序上看,公開征求意見確實值得提倡,也是一種進步。但是從兩次征求意見稿的內容看,據我們接觸的拆遷戶反饋,基本上都更加失望。
京華時報:您認為現在這種形式的公開征求民意有效果麼?
楊在明:我們持謹慎的觀望態度。第一次征求意見稿征集了6萬條意見,按常規的立法程序,國務院應將這些意見的內容、分類予以公布,讓大家對征求意見稿的反饋意見有知情權,但實際上不是這樣的。所以盡管國務院進行二次征求意見,在形式上是進步的,但我們對實質上的效果不持樂觀態度。
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