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在我國基本國情下,應選擇補缺型與普惠型相結合、強制與自願相結合、政府與市場相結合、權利與責任相結合、整體協調與多方共擔相結合的福利模式——
一個福利模式,要想順利建立起來,並且能夠健康地、持續地運行,發揮預期的作用,就必須考慮國情、社情、人情的基本特點。一個好的福利模式應該是最適合它所面對人羣的特點的模式。基於中國的文化基礎和國情特點,我們設定現實可行的福利目標模式和路徑選擇的思路,即:不追求最大化或最小化這兩個極端,而是追求“適合”(適度、適應、適用、適當)的福利模式。
-追求適度性,指福利模式要與經濟發展水平和社會人文狀況相協調,不能製造“福利泡沫”
所謂福利模式的適度性,主要是指福利水平要與經濟發展水平和狀況相協調。在體制上的主要指標是福利支出佔GDP的比重。對於發展中國家來說,還要重視福利支出增長率與GDP增長率的相對均衡性。均衡的標準是什麼?經濟增長7%,福利也增長7%,就是均衡嗎?兩者不能完全畫等號。均衡的標準應該是兩條:一是福利增長沒有超出經濟的支撐能力,經濟能持續發展。也許有一段時間,福利增長速度可能超過經濟增長速度,只要經濟能夠承受就可以。比如,在經濟增長下滑的時候,爲解決失業等生活問題,可能要求更多的福利支出。二是福利增長不僅不是經濟增長的負擔,反而能夠成爲刺激經濟增長的動力。當經濟增長迫切需要提高消費需求的時候,適時提高福利支出,企業能夠生存,生產能夠發展,人們的消費水平能夠提高,對經濟增長就有正效應;但如果消費已經過度,超出了經濟的支撐能力,再去繼續提高福利,增加消費,那就只能阻礙經濟發展。
進一步說,福利模式的適度與否,不能只看福利水平是否與經濟發展水平相適應,還要看福利需求本身是否適度。不能認爲只要經濟承受得了就是適度的,適度性還要有社會的、人文的標準。社會福利要以人爲本,而不是以經濟爲本,也不是以福利爲本;不是福利越多越好,而是越適合人的需要越好。“度”就是界限,相對於人來說,既有外在的界限,也有內在的界限。相對於福利制度來說,經濟條件是外在約束,制度本身是內在約束,既不能完全聽任於市場,也不能政府大包大攬,完全靠財政,財政沒錢就去借貸,從而形成了福利危機和“福利泡沫”。
-追求適應性,指福利模式應適應市場化所帶來的社會結構和職業的變化,不能陷入“制度剛性”,不能大搞“福利競賽”
我國發生了從計劃經濟向市場經濟的轉軌,同時也在發生從農業社會向工業社會的轉型,不論是社會結構變動的深刻性、身份轉變的劇烈性,還是人口流動的規模和職業變動的速度,都是史無前例的。同時,在這種大轉變的時代,就連本以爲確定的西方福利模式都進入了“不確定的年代”,我們要建立相對穩定的福利制度談何容易。因此關鍵是要增強它的適應性,適應市場化所帶來的社會結構和職業的變化,適應城市化所帶來的大規模的人口流動和身份轉變。爲此,首先要解決的就是所謂“制度剛性”問題。
發達國家福利制度之所以發生支付危機,主要是由於制度剛性。而制度剛性主要來自“越界”:一是保基本和非基本的界限,二是政府與市場的界限。哈耶克曾批評社會主義是“致命的自負”,現在看來,至少在福利問題上,福利國家也是致命的自負:在經濟快速發展的時候,高估了財政支付能力,越過了貝弗裏奇劃定的保基本的紅線;爲了意識形態鬥爭的需要與前蘇聯及東歐社會主義國家在搞軍備競賽的同時,大搞“福利競賽”。
汲取已有的經驗教訓,我們在福利制度改革基礎上建立的各項制度,都應明確劃分爲基礎部分和非基礎部分,財政保基本。例如,農村養老保險,財政給每一個60歲以上的老人每月55元,一年660元,這顯然只能保障基本生活。高於基本生活保障的養老需求,應該依靠個人積累的養老保險金、一生勞動的積蓄、家庭和兒女盡孝來滿足。這裏有基本的部分,也有非基本的部分。二者之間的界限就是底線,底線只是明確了各方的責任,並不是限制福利的水平,從而便於實現合理的福利需求。概言之,在制度設計上,應剛性與柔性相結合;在參保、繳費問題上,應自願與強制相結合;在運作機制上,應政府與市場相結合。
-追求適用性,指福利模式是否適應人們的生活方式和文化習慣
社會福利是面向人們的切身需要,適用與否的主要影響因素是生活方式和文化習慣。按照“大福利”概念,除養老和醫療之外,還包括就業、教育、住房、安全等。各國統計口徑不一樣,難以用數據比較。但不論哪種福利模式,養老和醫療都是大項,我們就以合作醫療爲例來討論適用性問題。
我國現有7億多農民,農村人口最多時達到9億,衛生醫療需求之巨大,令世界上任何一個政府都望而生畏。20世紀六七十年代,湖北、山東、廣東等地農民自己創造的合作醫療和赤腳醫生制度,靠一根銀針、一把把草藥,開闢了農民通往健康之路,雖然水平不高卻很方便管用。這一經驗在全國大力推廣後,創造了被世界衛生組織稱道的一大奇蹟。當然,限於當時經濟條件,合作醫療對於緩解農民醫療需求的作用是有限的。但它卻讓廣大農民第一次感受到了通過合作途徑,依靠社會福利解決看病問題的曙光,也讓政府領悟到依靠本鄉本土資源解決單靠政府難以解決的社會問題的希望。合作醫療還有一個啓示,就是國民健康不僅是一個醫療體制問題,還是一個就醫文化、醫療模式問題。我們現在講中西醫結合,迴避了體用之爭。從就醫文化和醫療模式而言,中醫的“治未病”思想、整體觀念、辨證施治原則,更具有“體”的資格,而西醫的價值則主要在於“用”(方法技術)。如果搞顛倒了,就會使得技術統治體制,醫療服務被醫學科技綁架,成爲新藥試驗場。如此下去,再高的醫療投入,再龐大的醫療體系都將無濟於事。看看那些“長壽鄉”,基本上靠人與自然的和諧共處,山好水好,生活方式好,心態平和,百病不生。即使現代人難以回到那種天人合一的狀態,也應努力遵循天人合一的道理。
-追求適當性,指福利模式要防範道德、社會的各種風險
所謂“適當性”,主要是從權利和道德的層面說的。不論哪種福利模式,防範道德風險都是很棘手的事情。我國自古就有自強不息的君子之風,但直到現在,許多人面對福利還是存有“不要白不要”的心態,即便已經脫貧,還是不願摘掉貧困戶、貧困縣的帽子。目前雖然低保水平不高,在一些大城市已經出現了甘願吃低保、不願就業的情況。福利模式的可持續性不完全在於福利支出佔GDP的比重,如果機制不對,內在活力降低,即使福利支出佔比不高,也可能難以持續,甚至會出現財務危機。
由於工業化、城市化的快速推進,家庭的結構和功能發生了深刻變化,任何福利模式選擇都必須正視這一客觀趨勢;一代代人發展下來,傳統文化受到極大衝擊,人們的價值觀念已經多元化了。因此,我們要加快社會福利制度建設,積極應對各種風險。
此外,還有個問題值得思考:社會福利建設怎麼適應工業化、城市化?是主動幫助工業化、城市化力量瓦解基礎社會結構、割斷天然社會聯繫,還是努力維護它們,使之轉型,增強它們的適應能力,同時儘可能發揮它們在新形勢下的作用?畢竟我們不能低估中國基礎性社會結構和文化基礎的堅固性和適應能力,在2008年國際金融危機中,中國一枝獨秀就是證明。當時我國有2000多萬農民工失業,但社會安然無恙,他們哪裏去了?他們回到了農村,他們多數在農村還有土地,可依靠家庭維持基本生活,積蓄髮展能量,家庭仍是他們最可靠的避風港。
在我國基本國情下,我們主張選擇補缺型與普惠型相結合、剛性與柔性相結合、強制與自願相結合、政府與市場相結合、差別與一致相結合、權利與責任相結合、整體協調與多方共擔相結合的福利模式。這樣一種綜合的、包容的、多元的、協調的福利模式,既符合中國兼容的融通性思維方式,也符合中國國情、社情、人情,也許還能符合世界上廣大發展中國家的情況和需要。(作者爲中國社會科學院學部委員、社會學研究所研究員、博士生導師)