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近日,記者接到一個諮詢電話,詢問可否購買建在河道邊上的房屋,售價每平方米比其他地段的商品房低了近2000元。而據媒體報道,廣東省河源市東江支流一個風景秀麗的兩河交匯處,赫然立着一艘巨型的“別墅航母”,“載”着14棟獨棟別墅,在湍急奔騰的河水中巋然不動。該別墅羣所在的和平縣規劃部門稱,14棟木製別墅屬於“違章建築”。記者就其中涉及的相關法律問題採訪了河北經貿大學法學院教授王利軍和北京市世華律師事務所律師張徐寧。
河道管理範圍內建房違法
河道管理範圍內修房,甚至於佔河道建房,在近些年房地產市場異常紅火的情勢下也“蒸蒸日上”,這種行爲增加了泄洪阻力,影響行洪安全,使沿河居民的生命財產安全存在風險。中華民族的發展史,可以說也是一部防洪史。因此,我國對於河道管理是相當重視的,王利軍指出,國家關於河道管理的法律法規很多,涉及河道管理範圍內建房的規定有土地管理法、防洪法、水法、《河道管理條例》等。
我國土地管理法第23條規定,江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃,應當與土地利用總體規劃相銜接。在江河、湖泊、水庫的管理和保護範圍以及蓄洪滯洪區內,土地利用應當符合江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃,符合河道、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。防洪法第22條規定,禁止在河道、湖泊管理範圍內建設妨礙行洪的建築物、構築物,傾倒垃圾、渣土,從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。水法第37條規定,禁止在河道管理範圍內建設妨礙行洪的建築物、構築物以及從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。《河道管理條例》第16條也規定,城鎮建設和發展不得佔用河道灘地。第24條規定,在堤防和護堤地,禁止建房等活動。因此,在堤防、護堤地建房是被禁止的行爲,也就是說只要在河道管理範圍內建設妨礙行洪的房屋都是違法行爲。
河道管理範圍建房爲何屢禁不絕
佔河道建房,於別人來說有妨礙行洪可能損害沿河居民生命財產的風險,於自己來說由於屬違章建築終究將被拆除,那麼,爲什麼這種害人不利己的行爲始終屢禁不絕呢?
首先,違章建房者的短視是主要原因。張徐寧說,在河道管理範圍內建房是短視行爲,建房者只看到建房帶來的即時利益(可住、可賣),而不顧將來洪水氾濫、堤崩屋毀的風險。
其次,老百姓的法律意識淡薄也使得違法建房行爲時有發生。目光短視是一些人的弱點,但這種短視如果有法律意識指導,卻是可以預防的。張徐寧認爲,從現有的情況看,河道管理範圍內建房分爲獲得相關部門許可和未獲得許可兩種情形。未能獲得相關部門許可違法建房,多發生在農村,有些村民文化程度不高,法律意識不強,需要蓋房了,一看河道附近有空地,於是未經過任何部門同意,私自在河道管理範圍內建房。對於這種情形,相關部門應當加強普法教育。
再次,建設方欺騙有關部門或超越審批範圍違法建房。張徐寧說,除了前述未能獲得任何政府部門許可私自違法建房的情形,還有一種是獲得了土地使用證的情況。因爲有法律明文規定,行爲人是不能獲得水利等部門批准在河道管理範圍內建房的,但不排除違法建房取得了土地使用許可證,這就涉及建設方欺騙有關部門或超越審批範圍建房的問題。如“別墅航母”案,據媒體報道,開發商方面拿出了一個依據,是一份編號爲國用“2004]第380號《國有土地使用證》掃描件,對此,和平縣國土局一名負責人說,這是國土部門的失誤。
對此,根據我國土地管理法第76條規定,未經批准或者採取欺騙手段騙取批准,非法佔用土地的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法佔用的土地……對非法佔用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。防洪法第58條規定,未經水行政主管部門對其工程建設方案審查同意或者未按照有關水行政主管部門審查批准的位置、界限,在河道、湖泊管理範圍內從事工程設施建設活動的,責令停止違法行爲,補辦審查同意或者審查批准手續;工程設施建設嚴重影響防洪的,責令限期拆除,逾期不拆除的,強行拆除,所需費用由建設單位承擔。第61條規定,違反本法規定,破壞、侵佔、毀損堤防、水閘、護岸……責令停止違法行爲,採取補救措施,可以處五萬元以下的罰款;造成損壞的,依法承擔民事責任;應當給予治安管理處罰的,依照治安管理處罰條例的規定處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
最後,監管缺失使得違章建築屢屢從政府眼皮底下“閃現”出來。王利軍認爲,在河道管理範圍內建房,現實生活中多以違章建築被推倒,行爲人被處以罰款等行政責任結束。但是,一個建築或建築羣從動工到建成不是一朝一夕的事情,“別墅航母”案中,如果國土部門等職能部門對其用地不予審批,損害後果是可以避免的,因此對於佔河道建房行爲,相關職能部門應當承擔法律責任。土地管理法第66條規定,縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行爲進行監督檢查。防洪法第8條規定,國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構,在所管轄的範圍內行使法律、行政法規規定和國務院水行政主管部門授權的防洪協調和監督管理職責。因此,對於相關部門的不作爲或監管不力,也應該追究相應的法律責任。
綜上,解決河道管理範圍內違法建房的問題,必須從源頭上治理,加強對普通大衆的法制教育,加大對責任人的打擊力度。
違章建築的拆除損失誰賠償
實際上,很多違章建築已經建起來了,直接拆除的話,拆除的損失誰來承擔?而且,有的在河道邊建的房已經賣給老百姓了,還有的已經入住了,如果被拆了,老百姓的損失如何處理?
現實生活中,很多類似的已經建成的違章建築,法律規定政府應通過一系列的追查行爲,該罰的罰,該追究責任的追究,鑑於一律拆除違章建築有可能造成不必要的損失,法律規定可以補辦手續,通過補辦手續使違法情形不是很嚴重的建築本身保留了下來。
但是,對於那些最終未能獲得合法身份的違章建築被拆除造成的損失(像在河道內建的違章建築就必須予以拆除)誰來承擔呢?張徐寧認爲,根據我國民法規定,如果是自己私建,就應當由自己承擔相應的行政、民事責任;如果是開發商違規開發,因其與購房者簽訂的購房合同在民法上屬於違反法律規定自始無效的合同,應當由開發商承擔賠償責任;如果是開發商違規開發,購房人明知手續不全還進行購買,則自己也要承擔由此帶來的風險。
就作出違法審批的相關行政部門應否對違章建築被拆除的損失擔責的問題,王利軍指出,如果違章建築因相關部門的失職行爲獲得審批同意,根據我國行政訴訟法及國家賠償法規定,受到損害的公民、法人、其他組織有請求國家賠償的權利。我國行政訴訟法第67條規定,公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行爲侵犯造成損害的,有權請求賠償。公民、法人或者其他組織單獨就損害賠償提出請求,應當先由行政機關解決。對行政機關的處理不服,可以向人民法院提起訴訟。第11條規定,人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行爲不服提起的訴訟:……(八)認爲行政機關侵犯其他人身權、財產權的。因此,類似案件可由適格主體提起行政複議或行政訴訟,相關責任人依法承擔行政責任。造成財產損失或產生修復費用的,實踐中一般是通過國家賠償方式彌補。
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