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不久前,深圳交警在檢查酒駕時,一名駕駛寶馬X5的男子在被交警攔停後一直不下車、不開窗接受檢查。交警隔窗勸說無效後,依法全程錄像取證,在保證駕駛人安全的情況下,將副駕駛位的車窗擊破後,對司機黃某進行酒精測試,認定其屬於酒後駕駛。此事經媒體報道後,引發了公衆熱烈討論,大多數公衆認爲交警此舉可以有效杜絕司機拒絕配合檢測現象的出現,打擊酒駕行爲,保障公共安全。但是由於交警執法行使的是行政權,規範行政權與行政機關活動的法律是行政法,所以該案需要從行政法的角度來分析交警砸窗行爲的合法性。
從交警這一行爲的性質來看,應當屬於行政強制措施。根據行政強制法的規定,行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中,爲制止違法行爲、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形,依法對公民的人身自由實施暫時性限制,或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行爲。行政機關有權實施的行政強制措施只能由法律與法規加以規定,其他規範性文件都不得設定行政強制措施。行政強制法規定的行政強制措施分爲五類(一)限制公民人身自由;(二)查封場所、設施或者財物;(三)扣押財物;(四)凍結存款、匯款;(五)其他行政強制措施。交警砸窗執法並不屬於前四類中任何一類,那麼其他法律是否規定了此一強制措施呢?
規範交警執法的法律首先是道路交通安全法,該法雖然對酒後駕駛機動車行爲進行了明確規定,但是,僅僅涉及行政處罰內容,對於交警部門在作出處罰前的調查行爲並沒有予以規定。而國務院頒佈的《道路交通安全法實施條例》,雖然要求有飲酒等嫌疑的機動車駕駛人接受檢測、檢驗,但當事人拒不接受的,交警部門應如何處理則沒有規定。除道路交通安全法外,人民警察法也對警察執法行爲進行了規範,該法雖然規定人民警察有維護交通安全與交通秩序的權力,對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規的個人或者組織,依法可以實施行政強制措施、行政處罰。但同樣沒有規定有哪些行政強制措施,如何實施。因此,交警砸窗執法的做法缺乏明確的法律依據。
由於行政強制法剛剛頒佈實施,大量與行政強制措施有關的立法規範尚未修改、完善,沒有達到行政強制法的要求,因而,當前我們無法完全按照依法行政原則來要求所有行政強制行爲。由於相關法律授權交警部門對酒後駕駛機動車的行爲採取強制措施,那麼我們也可以姑且認爲,法律已經通過概括授權的方式授予交警部門對拒絕配合執法的相對人有權採用必要強制措施的權力(當然這僅僅是權宜之計,待法律法規完善後即應嚴格按照依法行政原則,要求行政強制行爲必須有明確的法律依據)。這種變通解釋是否會賦予砸窗執法行爲合法性呢?
行政法除了通過依法行政原則保障行政行爲的合法性之外,還依靠比例原則來實現行政行爲的合理性。比例原則要求行政機關實施行政行爲時應兼顧行政目標的實現和保護相對人權益,行政機關必須將行政行爲對相對人權益的影響限制在儘可能小的範圍和限度之內,保持行政手段與行政目的間的適度比例。一個符合比例原則的行政行爲需要滿足三項要求首先,行政行爲必須有助於實現行政所追求的目標(妥當性);其次,行政機關所採取的措施必須是對相對人或關係人造成最小損害的措施(必要性);最後,行政機關實施的行政行爲對相對人及公衆利益的侵害必須小於其所追求的利益(均衡性)。就深圳交警砸窗執法這一行爲來看,這一措施能夠達到檢查酒駕、維護公共交通安全的目的,所以是符合妥當性要求的;從砸窗對相對人造成的損害與這一行爲所追求的公共交通安全相比,這一行爲也是符合均衡性原則的;但是,在交警所有可以採取的措施中,砸窗是否是對當事人損害最小的措施呢答案是否定的。由於當時汽車處於停駛狀態,不會再對道路交通安全造成威脅,警方也無法證明司機人身此時處於危險狀態,所以這種暴力式、可能危及當事人財產乃至人身安全的執法措施就不應當採用。
不可否認,在交警執法中存在某些相對人爲逃避處罰而拒絕接受酒精檢測的情形,爲了維護公共交通安全,確有必要賦予交警部門對此種行爲採取必要措施的權力。但是,無論是將砸窗檢查合法化,還是採用其他方式——諸如對拒不配合檢查的行爲推定爲醉酒駕車,強化交警執法力度,這都需要交由法律決定。(西南政法大學行政法學院趙勇)
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