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過去30多年的歷史恰恰已經說明,領土和海域劃界問題的存在並不當然導致當事國間的對立和對抗
7月10日至12日,第19次東盟地區論壇(ARF)系列部長級會議將在東盟輪值主席國--柬埔寨的金邊舉行。中國外交部長楊潔篪將出席東盟與中國(10+1)外長會、東盟與中日韓(10+3)外長會、第二屆東亞峯會(EAS)外長會和第19屆東盟地區論壇(ARF)外長會,就東亞區域合作和地區國際問題同與會各方交換意見。
今年4月以來,菲律賓和越南藉助美國調整其亞太戰略之機,在南海島礁的主權歸屬問題上分別採取單方面行動,試圖挑戰中國對黃巖島和西沙的主權、固化非法佔有的南沙羣島島礁的現狀,從而導致南海局勢驟然升溫。在此背景之下,此次會議的走向值得關注。
自上世紀七八十年代,國際海洋法律制度發生結構性變化,專屬經濟區制度、羣島海域、用於國際航行的海峽制度等傳統國際海洋法上從未有過的新的法律制度逐漸形成,並最終在1982年通過的《聯合國海洋法公約》中以條約的形式確定下來。南海沿岸國在新的國際海洋法律制度之下重新審視本國的海洋權益本無可厚非,中國和南海沿岸國之間本來也只存在對主張重疊的海域進行專屬經濟區和大陸架的劃界問題。
但是,相關國家非法佔據南沙羣島島礁的行爲改變了爭議的性質。歷史上早就確定爲中國領土的南海諸島中的一些島礁雖然因其自然條件所限沒有定居的居民,但是,無人居住並不意味其爲“無主地”,世界上大多數國家都擁有一些自然環境惡劣而無人居住的領土,如果這樣的領土可以被鄰國隨意侵佔,國際社會的版圖豈不要重新界定?
在南沙羣島的主權歸屬問題上,中國是領土主權被侵犯的一方,是資源被瓜分的一方,同時也是忍讓剋制、積極提出解決方案的一方。東盟作爲區域性國際組織並非南沙羣島主權爭議的爭端當事方。任何爭端當事國不應利用其爲東盟成員國的地位,損害東盟其他成員國以及本地區其他國家在維護地區和平、安全與發展方面的共同和長遠利益。
一些國家刻意炒作的所謂南海問題其實就包括兩個方面:一是歷史遺留的領土問題;二是南海沿岸國間的海域劃界問題。這樣的問題在世界各個地區和國家間普遍存在。在周邊國家中,日韓、日俄之間都存在領土主權歸屬問題。關於領土問題的解決,只要相關當事國遵循《聯合國憲章》規定的和平解決國際爭端的基本原則、遵循和適用國際法上各國處理領土主權爭議的方式和國際法規則,這樣的問題並非一觸即發的火藥桶。但是,如果寄希望於將問題複雜化和國際化,將非爭端當事國捲入領土爭端以圖火中取栗、亂中取勝,那麼爭端解決的途徑將不可能找到出口,中國政府也不會屈服於任何外來壓力犧牲本國的領土主權和海洋權益。
關於海域劃界問題,各國雖然有權依據《聯合國海洋法公約》設定本國的專屬經濟區和大陸架制度,但是在主張重疊的海域,一國通過單方面國內立法確立的專屬經濟區和大陸架的外部界限並不具有拘束另一爭端當事國的國際法效力。《公約》中關於專屬經濟區和大陸架劃界的條款明確規定,專屬經濟區和大陸架的界限“應依據國際法以協議劃定,以便得到公平解決”。中國政府主張在直接當事國之間以協商的方式解決劃界爭議完全符合《聯合國海洋公約》中關於海域劃界的條款的規定。
中國於上個世紀80年代提出的“主權在我、擱置爭議、共同開發”的爭端解決模式,不但充分反映了面對領土爭端這樣高度敏感性和政治性的國際爭端時的東方式智慧,同時這一模式本身也符合《聯合國海洋法公約》中關於海域劃界爭端的當事國“在達成協議以前,有關各國應基於諒解和合作精神,盡一切努力作出實際性的臨時安排”的規定。由於南海的海域劃界不但涉及南沙羣島錯綜複雜的領土主權要求,而且多個沿岸國的專屬經濟區和大陸架主張互相重疊,因此,中方提出的臨時性安排具有現實性和可行性。
另一方面,任何臨時性的安排或措施的推進都需要相關國家間首先建立充分的政治互信,並切實履行不使爭端擴大化、複雜化的政治承諾。2002年中國和東盟國家間簽訂的《南海各方行爲宣言》(DOC)作爲約束所有當事方行爲的政治性文件,其簽訂和存在的意義就在於各方的共同遵守,而絕不應該是單方面只約束中國的文件。如果不能信守誠信原則,制定《南海行爲準則》(COC)也沒有任何意義。根據《維也納條約法公約》的相關條款和國際習慣法規則,“條約必須遵守”的國際法基本原則不但是指某一特定國際條約的所有當事國都有遵守該條約的法律義務,同時也包含如果一方違約在先,另一方有權在兩國關係上拒絕該條約對本國的約束力。
南海問題已經存在了30多年,同時,這30多年也是包括中國、東盟在內的亞太新興國家經濟持續高速增長、地區形勢總體和平、穩定的時期。過去30多年的歷史恰恰已經說明,領土和海域劃界問題的存在並不當然導致當事國間的對立和對抗。中國在和平解決包括領土爭端在內的國際爭端方面有着豐富的國家實踐。1949年以來,中國政府已與12個陸地鄰國簽訂了邊界條約或協定,劃定的邊界約佔中國陸地邊界線總長度的90%.過去60多年的歷史說明,在處理領土和邊界問題上,中國珍視和平,但也絕不懼怕挑釁;歷史同時也已經證明,中國從來就不是一個以大欺小、以強欺弱的國家。
目前,中國與朝鮮、韓國、日本、越南、菲律賓、馬來西亞、文萊等海上鄰國存在領土或海域劃界問題。因爲和每個國家間爭議的歷史成因、爭議的內容、應適用的國際條約和國際法規則都不盡相同,因此,中國和上述海上鄰國之間的領土和海域劃界問題只能通過和每一個具體國家進行直接的談判和協商才能找到最合適的解決途徑。2000年,中越簽訂《北部灣劃界協定》解決了兩國在北部灣的海域劃界問題,這一成功範例再次說明,南海問題的爭端當事國完全有能力和智慧逐步縮小彼此分歧,擴大合作範圍,最終達到解決爭端的目標。目前,中國和東盟國家的首要任務是根據已經達成的落實《南海各方行爲宣言》後續行動指針,推動務實合作、實施具體的合作項目,增進相互信任,爲爭議當事國最終解決爭議創造良好條件和氛圍。羅馬不是一天建成的,南海問題也不可能短期內徹底解決。(文/龔迎春)
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