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近年來,行政首長出庭應訴作爲優化行政審判環境、促進依法行政的重要方式,已被法院、行政機關、普通羣衆等各方所普遍接受。不過,在實踐過程中卻面臨着行政首長承擔敗訴風險能力差、缺乏制度制約等難題,急需加以解決。筆者認爲,推動行政首長出庭應訴應處理好四種關係。
處理好手段與目的的關係。時下,大力推行行政首長出庭應訴已成爲一種趨勢和潮流。對此,我們必須透過現象看本質:首先,要清晰認識到,在行政訴訟中,行政首長出庭應訴只是手段,實質性解決行政爭議和促進依法行政纔是目的,我們必須嚴格、準確地加以區分;其次,要正確認識到,行政首長出庭應訴作爲手段,要服務、受制於實質性解決行政爭議和促進依法行政,不能遊離於實質性解決行政爭議和促進依法行政,防止出現“我們已經走得太遠,以至於忘記了爲什麼而出發。”的現象;再次,要充分認識到,把行政首長出庭應訴錯當目的的危害性,堅決制止爲行政首長出庭應訴而應訴的行爲,要切實圍繞實質性解決行政爭議和促進依法行政,出臺相應制度,科學衡量每一起行政案件中行政首長出庭應訴的必要性。
處理好柔性與剛性的關係。現行法律賦予行政首長的是出庭應訴的選擇權,這是一個不爭的事實。一方面必須予以正視和理性對待,不可妄自菲薄,超越法律底線,對行政首長出庭應訴進行剛性化制約,但可以在綜合研判行政審判發展態勢的基礎上,結合工作實際,有理有據地向當地政府提出司法建議書,建議建立起一套科學合理的行政首長出庭應訴制度,實現行政首長出庭應訴的規範化、常態化;另一方面,對業已出臺的剛性規定,要積極履行制度規定的相應職責,配合行政首長出庭應訴和行政機關對行政首長出庭應訴進行管理,合力將制度不折不扣地一一落到實處,實現柔性法律制約和剛性制度規定的完美統一。
處理好數量與質量的關係。推動行政首長出庭應訴,要有出庭應訴數量的保證,也要有出庭應訴質量的支撐。因此,必須堅持數量與質量並重,不可偏廢。在數量方面,要扮演好行政首長出庭應訴的推動者、倡導者、支持者三重角色,採取有效措施,千方百計地促使行政首長出庭應訴,同時要明白行政首長出庭應訴只是“萬里長征的第一步”,只是爲強化行政首長出庭應訴質量提供了可能;在質量方面,要加強與行政機關的溝通,推動建立行政首長出庭應訴“出言”常態化機制,讓行政首長出庭又“出言”,在庭上直接闡述自己的觀點和宣講國家的政策和法律,防止出現徒具形式、成爲擺設“花瓶”等影響出庭應訴質量的現象,否則,行政首長出庭應訴次數再多也意義不大,甚至招致反感、質疑。
處理好勝訴與敗訴的關係。訴訟作爲一場較量,勝敗本屬常事。實踐中,行政首長卻把敗訴看成丟面子、損形象的大事,從而不願出庭應訴。爲此,要解決這一問題,必須抓好三方面的工作:一是抓好源頭防控。要採取專題授課、邀請旁聽庭審等形式,潛移默化地將現代執法理念滲透到行政首長思想和行動之中,引導行政首長的觀念由敗訴丟面子、損形象向敗訴利於查漏補缺、更利於推進法治建設轉變,從而瓦解行政首長出庭怕敗訴的恐懼心理;二是抓好溝通交流。要認真分析、研究行政機關首長出庭應訴的新情況、新問題以及敗訴的原因,適時發佈行政首長出庭應訴“白皮書”,有針對性地提出司法建議,提升依法行政水平;三是抓好制度建設。要建立行政首長出庭應訴聯繫會制度,定期或不定期通報各自相關工作情況,增進彼此瞭解、理解,加大雙方的配合度。
(作者單位:重慶市第二中級人民法院)