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本報記者韓樂悟
近兩年來,北京律師陳嶽琴接觸了大量客運班線經營權糾紛案。“幾乎每天都有諮詢電話從全國各地打來,還有車主代表專程到我辦公室當面諮詢。這些車主來自四面八方。”
陳嶽琴律師介紹,客運班線經營權糾紛在最近一兩年爆發,是因爲掛靠經營合同臨近10年期尾聲。
歷史上形成的“掛靠經營”方式帶來的產權不清晰問題,爲近年各地有關客運班線經營權屬糾紛的頻發埋下隱患。全國各地客運公司掀起了新一輪客運班車收車浪潮,讓客運班線私人車主多感不公。由此帶來的利益相關方的矛盾衝突在“清掛”中常常難以調和。
陳嶽琴曾經代理浙江永康、安徽合肥等地多起車主維權案。她強烈呼籲將“客運班線經營權入物權法調整”。
十年掛靠
陳嶽琴介紹,從目前收集的情況看,全國各地百分之七八十的客運車輛都在掛靠經營。
全國各地最近的一次掛靠協議大多都在2002年簽訂。當時交通部出臺了305號文件,規定“對於超類別經營的小企業或個體運輸戶的車輛,可在雙方自願的基礎上,採取收購或作價入股等方式,由具有經營資質等級的道路客運企業統一經營。”根據國家標準,一輛客運班車的折舊年限爲10年,所以掛靠經營合同也多簽訂10年。
陳嶽琴說,交通部這份文件的初衷本是要禁止掛靠經營,但地方在執行時卻是“上有政策下有對策”,大多把個體經營者的車輛和經營權掛靠到了客運公司名下。甚至有的地方運輸管理部門還專門成立民營空殼公司來接納這些個體經營的車主和車輛,包括隨車攜帶的班線經營權。
2002年至今年,剛好滿十年。舊車到了報廢期,各掛靠公司也基本完成了原始積累。客運公司就以“政府禁止掛靠經營、客運班線經營權是行政許可給客運公司的”等理由,要求原車主退出客運經營。車主不同意,便引發了這一輪強行收車風暴。
強制收車
收車風暴在各地“上演”的“劇情”不盡相同,但都不同程度地突出了“收你沒商量”:
2010年4月,浙江永康市三名上訪車主代表被拘留15天。2010年5月6日,60多位永康車主被迫與雙飛公司簽訂《終止租賃經營協議》。
江蘇海安也有兩名車主代表被拘留了15天。
安徽合肥客運公司則於2011年12月29日登報通知車主“承包經營到期”,要求車主交車,並以不交車不給辦保險和車輛年檢相要挾。
安徽廬江長城公司乾脆用大鎖把車子的方向盤鎖住,不讓車子繼續上路營運……
隱患成因
上世紀九十年代,各地允許個體戶通過有償方式獲得客運班線經營權,經營客運。後來交通部出臺文件,要求“公司化、規模化、集約化經營”,只有公司才能獲得客運經營的行政許可。但個體車主車子買了,客運市場也跑出來了,怎麼辦?公司出資質、車主出現成的車子和線路牌,即所謂的“掛靠經營”,就成了當時“效率最優”的合作選擇。
當初簡單的合作成爲日後糾紛的“伏筆”。
陳嶽琴分析:“如果當時客運公司和車主都按照交通部文件精神進行深度合作,即車主以車輛所有權和班線經營權折價入股,成爲客運公司的股東,便不會有日後的班線經營權之爭。但當時的客運公司無意出讓股份,自由慣了的個體車主也不願意把車子和經營牌照交給公司,雙方只願意簡單合作:公司出資質,車主交點兒管理費,剩下的經營所得都歸車主。如此簡單的掛靠經營合作模式成爲當時大多數車主選擇的同時,也爲日後經營權屬糾紛的產生埋下隱患。
十年後的今天,到了報廢期的車輛本身已不值什麼錢,但班線經營權卻越來越值錢。此時客運公司說,“班線經營權是政府許可給我們的,你們走人吧!”車主們如何甘心?
判決各異
在各地法院的已有判決中,對於車輛所有權歸車主這一點基本無異議。但對班線運營權的歸屬,則有不同認識。
一種是將班線運營權判給個體車主。據陳嶽琴介紹,浙江麗水一相關案例判決生效後,車管所把車輛所有人從掛靠公司變更登記爲個體車主,運管所也把運輸證變更登記爲個體車主。該判決的指導思想是,不承認班線運營權獨立於車輛存在;車輛的所有人是誰,班線運營權就應該歸誰。
還有一種是法院在確認客運班線經營權屬問題上採取了迴避態度,認爲車主“以民事訴訟的方式要求確認班線經營權,依法不屬於人民法院民事案件受案範圍”,故裁定駁回該項訴請。陳嶽琴認爲,“這是法官試圖迴避客運班線經營權的財產價值,而把它看成一個單純的行政許可來處理。”
客運班線經營權有物權屬性嗎?答案是肯定的。對此,一些政府主管部門的文件、各地的實際做法,均有支持:
安徽省公路運輸管理局皖公運客(2007)11號《關於禁止新增客運車輛掛靠經營的通知》明確,“道路客運車輛掛靠經營是指道路客運企業將其擁有的道路客運經營權以收取管理費的方式轉讓給不具備經營條件的個人,由車主出資購買車輛,以所掛靠企業的名義進行經營的行爲”。此文件反映出,政府主管部門認可客運班線經營權是一項財產權利。
實踐中,各地政府在解決掛靠經營問題時,也多有承認班線運營權財產屬性的先例。浙江省金華市政府下發的[2009]97號文件,對於農村客運班線經營到期停運的車主給予三年半營業利潤的補償;浙江永康市政府給予停運的永康至金華客運班線車主80萬元補償(獎勵);金華通濟客運公司給予車主78%的股權入股;安徽舒城飛霞客運公司給予舒茶、百神廟線車主的班線經營權12萬元的無形資產折價入股,等等。
信賴保護
陳嶽琴認爲,行政許可作爲一種資格的審查認可,並不能抹消客運班線經營權的財產屬性。比如國有土地使用權的出讓也需要經過行政許可,但這並不能否定國有土地使用權的財產屬性。
在我國,客運班線經營權經過了一個歷史演變過程。在上世紀九十年代,客運班線經營權是通過有償方式取得的,2001年起通過行政審批獲得。另外,行政許可是有期限的,但這並不能突破班線經營權作爲物權的長期穩定性。行政許可法第五十條明確規定,到期的行政許可,可以申請續延。在不發生重大交通事故等情況下,政府基於信賴保護原則,應該給予續延。
實際上,政府主管部門在審批客運班線經營牌照時,遵循的是“舊牌照換髮新牌照”的原則。這也證明政府部門在處理客運班線經營權時,是按照物權的原則處理的。
中國政法大學方鵬教授認爲,根據《中華人民共和國物權法》規定,經營者(車主)應是用益權人,依法享有佔有、使用和收益的權利,線路是國家的,在國家沒有下文收回的情況下,車主享有用益物權,就像國家土地承包給農民種植一樣,土地是國家的,但農民有用益權。
一位車主代表所言,表達的也正是車主財產權利的訴求:“不是我們不願意跟公司合作,你公司要控股51%,我們沒意見,但你得拿錢來購買我的股份。這是我辛辛苦苦十幾年創下的一份產業啊!你怎麼可以一分錢都不出,就從我們手裏搶走客運班線經營權呢?”
陳嶽琴告訴記者,目前該問題已引起交通運輸主管部門的重視,交通運輸部相關負責人回覆律師詢問時表示,將在今後立法中重視客運班線經營權的物權屬性問題。