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本期撰稿人傅達林
近日,深圳市人大常委會二次審議了《深圳經濟特區城市管理綜合執法條例(草案)》,擬在公安部門設立或指定專門機構,負責協助和配合城管綜合執法,法院則擬設立城管綜合執法法庭或者專業審判庭,從而建立公安城管常態化的協同執法機制和司法配合機制。
這一立法信息,凸顯出地方創新行政執法機制的努力。以往我們或許過於關注城管暴力執法的新聞,而對正常執法所面臨的實踐難題缺乏省思。在現有法律框架內,由於城管部門並不享有多少強制性權力,不能對違法者人身采取限制性措施,使得其面對一些違法自然人時執法有些力不從心,一些處罰條款容易形同虛設。為了破解城市綜合執法中的困境,一個辦法就是授予城管部門更大的執法權,這種思路需要國家立法機關的統一授權,同時也會引起民眾對城管執法權過大的擔懮;另一個辦法就是建立以警察為執法主體的城市管理綜合執法體制,將把對自然人的執法事項交由公安部門執行。
從執法體制上看,由於城市綜合執法本身涉及治安管理,警察與城管存在執法協作的可能性和必要性。深圳此舉,本質上並不涉及城管執法權的重新配置,只是在行政執法權的框架中,依法將警察權引入城管執法過程當中,說到底就是城管執法通過借助警察權來破解上述困境。這樣的協同執法,不僅可以較好地解決暴力抗法問題,還可以整合資源,降低執法成本。在社會管理日益復雜和執法機關日益分化的背景下,其具有一定的現實意義和正當性基礎。
但是,坊間輿論依然對這種協同執法表達出深刻的擔懮。這種對公權力『有罪推定』的思維模式,主要緣於現實中公權缺乏嚴格的法律約束。在國家權力體系中,公安機關一直扮演著重要角色,但我國警察權在實體和程序兩方面均具有較大的裁量空間,警察介入城管執法是否會造成部分公民私權的失守?不僅如此,在一般民眾的印象中,城管也是暴力執法頻出的規范化程度欠缺的執法部門,其本身執法權的界限在法律上尚不十分清晰,執法過程中還缺乏足夠的程序制約。警察和城管『聯手』,會不會帶來更多的權利隱懮?這些都是社會輿論的懷疑邏輯。
其實,令人擔懮的不是執法權本身有多大,而是這種權力能否受到法律的有效約束,那些執法權很小但卻失去制約的情況,比權力很大但被嚴格約束的情形要更加危險。就城市管理的有效性來看,諸如設置『城管警察』這樣的治理模式,也並不必然會導致權力的濫用。無論是化解民眾對警察協同城管執法的擔懮,還是確立這種協同執法機制的法治化發展路徑,都必須從制度設防上解決執法權濫用的問題。一是必須將城管執法權嚴格限制在法定范圍之內,任何超出執法權的行為應當受到司法的有力監督;二是警察協助執法必須符合法定的條件和標准,因為警察主要是履行治安管理權,只有當行為人的違法行為觸犯治安管理法律法規,警察纔能協助,而不能突破警察的法定職權隨意協助城管執法;三是警察協助執法必須恪守中立原則,既要保護城管不受暴力抗法侵害,也要保護公民不受暴力執法侵害,而不能一味站在城管的立場上強調管理優先。
根據上述標准,深圳立法的關鍵不是討論警察協同城管執法是否必要,而是應當側重於對這一協同執法機制的法治化安排,從執法權限的范圍、協同執法的條件與程序及相應的司法監督與救濟等方面,真正確立起法治化的運行規則。法治國家對公權的制約尤其強調司法控權,合乎法治期待的司法審判機構的設置,應將工作重心轉移到對執法權的控制和監督上來,轉移到對協同執法相對人的合法權益的救濟與保障上來,如此纔能塑造行政執法的良好法治形象,纔能舒緩民眾對公權聯合的擔懮與焦慮。