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2012年,歐債危機的陰霾仍未散去,不斷上演“步步驚心”的劇情。自2008年年底,在北歐小國發端,在中東歐諸國擴散,在南歐四國惡化的歐洲主權債務危機,歷時4年餘,跌宕起伏,風聲鶴唳,愈演愈烈。歐盟領導人臨危不亂,緩步推進,推動制度變革,深化一體化長久解除歐元區主權債務危機風險
陳坤
歐債危機源於制度缺陷
歐洲領導人爲歐洲一體化進程設計了五個層次:自由貿易區、關稅同盟、統一大市場、經濟貨幣聯盟和政治聯盟。1999年,歐元啓動標誌着一體化進入到了經濟貨幣聯盟階段。根據《馬斯特裏赫特條約》,此階段的一體化主要是貨幣一體化,實現統一的貨幣政策和分散的財政政策。各國放棄貨幣主權,但掌握財政主權。這種不對稱的制度設計使歐元區國家面對經濟衰退時只能倚仗財政政策;實施擴張的財政政策又使這些國家債臺高築。雖然《穩定與增長公約》嚴格規定各國的公共債務不得突破GDP的60%,財政赤字不得超過3%,但歐盟並未建立一個有效的監管機制和硬性的懲罰條款。加上德國、法國等率先違規,致使該規定形同虛設。機會主義心理使各國借債成癮,債務包袱越背越重,爲危機埋下隱患。次貸危機的爆發終於引發了潛藏已久的主權債務危機。
制度缺陷延緩危機解決
面對歐洲主權債務危機,制度缺陷再次暴露無遺。歐洲央行雖手握貨幣政策大權,但是貨幣政策的出臺都是與歐元區國家艱苦協商的結果。因協商周期長、效率低,貽誤時機,貨幣政策效應大打折扣,減弱了歐洲央行應對主權債務危機的能力。再者,《里斯本條約》第125條禁止歐洲央行向身處危機中的歐元區國家救援,除非危機影響到歐元的穩定與存亡。德國法律也規定不能在歐盟框架下對成員國實施救助。《穩定與增長公約》圈定歐洲央行的職能是保持歐元穩定,防止通脹,不得隨意購買成員國債券爲其融資。這樣,歐洲央行喪失了最後貸款人的功能。這些制度缺失,使歐洲央行面對主權債務危機時束手無策。
《里斯本條約》的不救助條款使歐盟未能建立應對危機的救助預案和救助機制。也就是說,如果出現危機,由誰出面組織救助、如何救助均不得而知。加上歐盟複雜的政治構架和法律體系、迥異的利益訴求、低效的決策程序、漫長的協商溝通都加重了危機的程度,增加了解決危機的難度。
歐債危機解決靠制度變革
解鈴還須繫鈴人。制度缺陷引發歐債危機,解決歐債危機還須制度變革。制度變革將推進一體化深化、推動財政一體化、加深貨幣一體化。而空前增強的歐元存續危機爲制度變革和深化一體化創造了絕佳時機。
財政一體化的本質是成員國向歐盟讓渡財政權,從制度設計看,中期是建立歐盟統一的財政失衡預防機制、財政預算監督機制和糾偏機制,嚴格限制成員國財政自決權空間;長期是修改《里斯本條約》,建立歐洲統一的跨國界的財政管理機構。
事實上,自歐洲主權債務危機發生以來,財政一體化正小步快走,主要體現在兩個方面。一是建立歐洲統一的財政監督與約束機制。從2010年9月歐盟提出歐洲學期機制、2011年底通過政府間新財政協議,到2012年3月歐盟25國首腦簽署新財政協議,歐盟建立統一的財政監督與約束機制成果顯著;明確了歐盟強制成員國改善預算、防範超額赤字的權力,設計了跨國界的政府預算平衡及監督懲罰機制,確立了成員國財政預算須先提交歐洲理事會審覈,後提交本國議會審覈的程序。這些爲歐洲財政一體化奠定了基礎。
二是建立起成員國間的救助機制,爲突破《里斯本條約》營造制度環境。從2010年5月成立臨時性的歐洲金融穩定基金(EFSF),到2012年7月成立歐洲永久性救助機制(ESM),歐盟建立起了一個向身處危機中的成員國提供鉅額流動性支持的機構,從理念和制度上突破了《里斯本條約》的不救助條款,建立起了一個防範危機、監督與約束成員國財政預算的機制,搭建了一個針對無力償債的成員國啓動違約解決機制。事實上,歐洲永久性救助機制解決的是最後貸款人角色問題,是一個制度變革問題。
深化金融一體化也卓有成效。一是強化歐洲央行對成員國的監督功能;二是增加歐洲央行最後貸款人角色功能。
在監管機制建設上,2012年12月,歐元區財長授權歐洲央行有權直接監管歐元區17國資產規模在300億歐元,或者資產規模超過所在國GDP20%的銀行,有權審查區內銀行,有權要求銀行提高資本充足率,有權關閉不安全的銀行。從而在歐元區內建立起了由歐洲央行主導的單一監管機制(SSM),掃清了通向銀行業聯盟的第一個路障,爲日後建立共同的清算機構和健全的銀行存款保險制度打下了基礎。
雖然《里斯本條約》閹割了歐洲央行最後貸款人角色功能,但歐洲主權債務危機已經殃及歐元的存續,因此,自危機爆發後,歐洲央行就一直沒有閒着,很早就開始了對危機國實施救助。2010年實施的證券市場計劃、2011年實施的爲銀行間市場提供流動性支持,允許歐洲銀行以主權債務爲抵押獲得資金,2011年年底和2012年年底實施的兩輪三年期長期再融資操作,爲歐洲商業銀行提供了大量資金,鼓勵商業銀行購買本國政府債券,壓低歐元區國債收益率,爲危機國舒困。這種曲線救助方式,繞過了不救助條款的約束,向市場釋放流動性,穩定市場情緒,阻止主權債務危機向銀行蔓延。這些做法其實就是央行最後貸款人應具有的功能。
但是,歐洲央行救助路線雖曲,違規是實,更重要的是抑制了歐洲央行救助的力度,無法讓市場提振信心。因此,深化貨幣一體化就是要從法律層面和制度層面讓歐洲央行真正擔當起最後貸款人的角色,可以無限購入歐元區主權債務,實施歐洲版的量化寬鬆政策,爲穩定市場情緒,增強市場信心創造條件。當然,最後真正能夠解決歐元區主權債務危機的根本之道還是經濟增長。
(作者系華東政法大學證券期貨研究所所長、教授)