今日論衡之公民問政

　　昨日報載，1月15日提交深圳市人大五屆五次會議審議的《深圳市本級2013年公共財政收入預算(草案)》披露，2012年深圳稅收收入預計完成768.5億元，比年初預算差18億元，完成預算的97.7%；罰沒收入預計達21.5億元，超出年初預算9.5億元，爲調整預算的179.2%。

　　一邊是稅收收入沒有完成“任務”，一邊是罰沒收入超額完成“任務”，而且超額部分佔到差額部分的一半還多，深圳市去年財政收入的這種情形，不能不讓人產生“稅收不夠罰沒來湊”的印象。在徵收手段和徵稅力度沒有明顯變化的情況下，稅收未能完成“任務”，主要是因爲經濟形勢總體下行，使稅基和稅源受到一定影響。這種局面是可以理解的，短期內也是難以改變的。

　　罰沒收入不同，只要嚴格“執罰”，加大處罰力度，短期內就能有可觀的進賬。按照一般人的想象，2012年深圳市罰沒收入超額9.5億元，如果是像交通罰款那樣一次罰款三五百，將是一個十分艱鉅的“任務”。但實際情況可能比人們想象的容易。以深圳市首條“科技管理示範路”北環大道爲例，僅僅去年8月10日一天，交警部門在北環大道查出各類交通違法行爲近3000宗，罰款總額近百萬元。如果照這樣處罰，深圳市全年要實現罰沒收入20多億元，恐怕不難理解。

　　在過去較長時間裏，政府部門的罰沒收入沒有納入預算，以預算外資金形式存在，容易成爲“小金庫”並滋生腐敗。現在，所有罰沒收入都納入預算，實行嚴格的預算管理，雖然遏制了“小金庫”和腐敗問題，卻助長了另一種傾向———罰沒收入被列爲一種預算收入，有關方面面臨着完成預算收入的壓力，包括年底要考覈預算收入執行情況，倘若處理不當，罰沒便成爲某些部門的一項“創收任務”。

　　毋庸諱言，罰沒收入列入預算管理，給政府部門施加了一定的壓力，客觀上加大了有關方面的“以罰代管”、“執罰創收”的積極性。而從主觀上看，某些執法部門本身也存在着這種積極性，因爲罰沒收入的多少與“執罰者”的利益存在關聯。儘管各地政府部門一再辯稱，說現在實行“收支兩條線”，所有罰沒收入都上繳財政，與政府部門沒有任何關係，但是，與“收支兩條線”並行的還有另一項制度———非稅收入分成制度，後者事實上規定了政府部門與罰沒收入之間的利益關係。

　　2004年7月，財政部下發《關於加強政府非稅收入管理的通知》，明確了包括罰沒收入在內的政府非稅收入的分成管理政策，規定“政府非稅收入分成比例，應當按照所有權、事權以及相應的管理成本等因素確定”。去年4月，深圳市財政委印發《深圳市市本級非稅收入分成資金劃撥規程》，進一步明確了非稅收入的分成劃撥辦法。比如，按照這個規程，交警部門作爲執收(罰)單位，可以向財政部門提出劃撥交通罰款分成收入的申請，財政部門審覈通過後，在20個工作日內完成分成資金的劃撥。在這種類似拿“回扣”的分成政策的激勵下，某些部門產生“以罰代管”、“多罰多得”的積極性，也就不足爲怪了。

　　一個“稅收不夠罰沒猛增”的故事，把一些地方和部門“以罰代管”、“執罰創收”的祕密暴露無遺。爲消除這一弊端，可以考慮一方面將罰沒收入重新列爲預算外資金(仍須上繳財政並嚴格監管)，而不再按預算收入指標進行考覈，實際執法中，按法律規定該罰多少就罰多少，執法者不能有創收壓力；另一方面，要改革非稅收入分成制度，通過編制綜合財政預算，由財政向政府部門提供足額經費保障，切斷政府部門和罰沒收入之間的關係，避免用罰沒返還、罰沒分成等利益激勵機制去刺激執法。